作为上海合作组织发展壮大的三大支柱之一，区域经济合 作扮演着重要角色，为区域共同发展繁荣打造了强劲引擎。上合组织成 立二十年来，在制度建设、贸易水平、投资合作、金融合作、互联互通 等经济合作领域，走出一条切合地区发展的新路，取得了丰硕成果。这 些成就的取得，离不开以“上海精神”为核心的政治互信，离不开区域 经济发展诉求的内生动力，离不开中国在区域经济合作进程中的引领作 用。站在新的历史起点，面对后疫情时代区域经济合作的新老问题，上 合组织需要凝聚团结互信的强大力量，筑牢经济一体化的合作保障，创 新区域经济合作发展的新模式，携手共建“上合组织命运共同体”。
上海合作组织（以下简称“上合组织”）成立二十年来，在安全合作、 经济合作、人文合作“三大支柱”领域求真务实、团结合作，“树立了相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系典范”，“成为欧亚地区和国际事务中 重要的建设性力量”。 作为上合组织发展壮大的一个重要支柱，区域经济 合作扮演着重要角色，通过建立共同繁荣的经济纽带，为地区合作持续注入 内生动力，成为新兴经济体合作的典范。
一、经济合作成就斐然
从 2001 年到 2021 年，在《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》 大框架下，在《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》具体指导下，上合 组织各成员国积极努力，克服重重阻力，不断开拓合作新领域，创新合作新 模式，在制度和机制化建设、贸易水平、投资合作、金融合作、互联互通等 方面取得丰硕成果，大大增进了各成员国的人民福祉和区域经济整体发展水 平，在世界经济中的影响力日益提升。
（一）区域经济合作制度框架日趋完善
首先，区域经济合作的法律基础不断巩固。2001 年 9 月，上合组织第一 份区域经济合作文件——《上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的 基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》签订。其后，上合 组织不断夯实区域经济合作的法律基础，先后签署一系列法律文件，主要包 括《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》（2003 年）及《< 上海合作组 织成员国多边经贸合作纲要 > 实施措施计划》（2004 年）、《上海合作组织 成员国关于加强多边经济合作、应对全球金融危机、保障经济持续发展的共 同倡议》（2009 年）、《上海合作组织中期发展战略规划》（2012 年）、《上 海合作组织至 2025 年发展战略》（2015 年）、《2017—2021 年进一步推动 项目合作的措施清单》（2016 年）、新版《上海合作组织成员国多边经贸合 作纲要》（2019 年）、《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉落实行动计划 2021—2025 年》（2020 年）。此外，上合组织还签署了多项合作协议， 涵括海关、金融合作、电子商务、交通运输、能源、旅游、农业、生态环保 等诸多领域，为上合组织互利共赢的经济合作奠定了坚实的法律基础。
其次，政府间合作机制不断发展完善。上合组织成员国政府首脑（总理） 理事会是最重要的政府间合作机制，重点研究组织框架内多边合作的战略与 优先方向，解决经济合作等领域的原则和迫切问题，批准组织年度预算。 截至 2020 年，上合组织已成功举办 19 次会议，不断促进区域经济合作深入 发展，相继建立经贸、交通、农业、科技、财政、央行等多个部长级协调机制， 设立 1 个经贸高官委员会和海关、质检、电子商务、投资促进、发展过境潜 力、能源、信息和电信等 7 个专业工作组具体负责推进相关领域合作。此外， 还增设银行联合体、实业家委员会和经济智库联盟等 3 个非政府合作机制， 以及 1 个金融机构，即中国 - 欧亚经济合作基金 ，为实现区域经济合作各 项目标提供坚实的机制保障。
最后，地方经济合作机制开拓合作新方向。上合组织成员国地方合作机 制在 2005 年首届欧亚经济论坛上被正式提出。为推动成员国之间的地方合作， 中哈霍尔果斯国际边境合作中心、陕西省杨凌示范基地、广西防城港市中印 医药产业园、中国 - 上合组织地方经贸合作示范区（青岛）相继成立，不断 探索地方经贸合作新路径。2020 年 10 月 29 日，上合组织成员国第一届地方 领导人论坛以视频方式召开，标志着地方合作机制正式启动。目前，位于中 国 - 上合组织地方经贸合作示范区的俄罗斯中心已启动建设，致力于打造中 俄地方合作的新平台、新桥梁。上合组织地方合作机制从无到有、从理念 到实践稳步推进，不断夯实上合组织经济合作基础。
（二）区域贸易水平达到历史最高
一是区域贸易规模达历史最高水平。据联合国商品贸易统计数据库， 2001 年上合组织 6 个成员国贸易总额仅为 6720 亿美元，到了 2019 年已达 1125158 亿美元。[1] 在 2019 年，上合组织成员国的双边贸易额就达 3063 亿美 元。[2] 中国与上合组织各成员国的贸易总额从最初的 120 亿美元发展到 2019 年的 2588 亿美元，增长了 20 倍；受新冠肺炎疫情影响，2020 年区域贸易 额出现小幅下降，但 2021 年仍呈增长势头。截至 2020 年底，中国是俄罗 斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、印度和巴基斯坦的第一大贸易伙伴国， 哈萨克斯坦的第二大贸易伙伴国以及塔吉克斯坦的第四大贸易伙伴国，连续 11 年保持俄罗斯第一大贸易伙伴国地位。上合组织成员国之间贸易往来 也日益密切，比如塔吉克斯坦与上合组织成员国贸易额约占该国外贸总额的 90%[4] ；2020 年，乌兹别克斯坦与中国贸易额达到 64 亿美元，与俄罗斯贸易 额达到 56 亿美元 。
二是区域贸易互补性日益增强。在中国与上合组织成员国双边贸易中， 中方主要出口机电产品和轻纺服装产品；进口则以能源、矿产、农产品和木 材为主，贸易互补性很强。从进口商品结构来看，2019 年，中方从上合组织 成员国进口原油占进口总量的 15%~20%，天然气占进口总量的 1/3；中方从哈 萨克斯坦主要进口石油、天然气、黑色和有色金属；从印度主要进口矿产品、化工品、金属制品和农产品；从巴基斯坦主要进口木材、农产品、棉纱、谷物、 矿砂和纺织原料等。从出口商品结构来看，2019 年，中方对俄罗斯和哈萨克 斯坦出口的大宗商品为纺织品和机电产品，占比分别达 48.5% 和 49.5%；对 印度出口的商品中，机电产品占比 46%；对巴基斯坦出口的机电产品占比也 超过 1/3。
三是跨境电子商务发展迅速。中国大型电商与上合组织成员国开展了 多领域、多模式的合作。比如，阿里巴巴与俄罗斯合作方共同成立合资公司 AliExpress Russia，其包含阿里巴巴旗下跨境电商“速卖通”的在俄业务。 当前，“速卖通”成为最受当地百姓喜爱的第一大电商，其中注册的俄企已 达 10000 家，通过搭建电商基础设施，极大推动了俄罗斯本地电商的发展。 中国与中亚国家电子商务合作模式也在不断创新。比如，阿里巴巴集团帮助 哈萨克斯坦开展中小企业电商培训，推动哈萨克斯坦电信旗下的支付业务与 支付宝合作，以及哈萨克斯坦邮政和菜鸟网络合作。为扩大哈萨克斯坦产品 的出口，哈萨克斯坦贸易部门在 2020 年推动 50 家当地企业在阿里巴巴上完 成注册。
（三）区域投资合作成果惠及民生
一是区域投资稳中有进。据联合国贸发数据库（UNCTADstat）统计， 上合组织成员国对外部资金的吸引力逐步增强。从投资流量看，2001 年上 合组织成员国外国直接投资流量总额仅为 526.2 亿美元，到了 2019 年已达 2315.6 亿美元。特别是中国对上合组织成员国的投资规模增长迅速。上合 组织秘书长诺罗夫表示，中国拯救了世界经济两次，一次是在 2008 年、2009 年的全球经济危机中，中国启动了巨大的投资计划，第二次就是在 2020 年由于疫情全球投资同比下降的情况下中国仍是海外投资量最大的国家。[1] 从 投资存量看，截至 2019 年底，中国对上合组织成员国非金融类直接投资累 计 352.1 亿美元，占中国对外直接投资存量的 1.6%，[2] 相较 2003 年的 1.01 亿美元，增长了 348.6 倍。[3] 其中，中国对吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的非 金融类直接投资，分别从 2003 年的 0.2 亿美元、0.01 亿美元达到 2019 年的 15.5 亿美元和 19.5 亿美元，成为吉、塔两国最大投资来源国。此外，中国 还是巴基斯坦过去 9 年海外最大投资来源国 [4]，乌兹别克斯坦的第二大投资 来源国，哈萨克斯坦的第四大投资来源国。
二是投资领域不断拓展优化。过去 20 年间，成员国围绕区域内发展问题， 在能源、基础设施与产能以及农业技术等领域开展投资合作。尤其是在共建 “一带一路”的推动下，投资建材、汽车、家电组装等制造业项目增多，带 动了各国产业转型升级。以中国对俄罗斯投资为例，由最初的集中投资油气、 炼化等行业，转为多元投资农业、金融业、制造业、批发和零售业、科研和 技术服务业等领域。中国的投资由资源型行业向加工制造型行业转移，在成 员国建设 37 个产业园区，形成较好的产业聚集效应。
三是投资项目成果直接惠及民生。中国企业承建的项目，像达特卡—克 明输变电工程结束了吉尔吉斯斯坦电力资源分布不均、输送不畅的历史；奥 什市医院为当地民众提供中亚地区最优质的医疗服务；中吉乌（兹别克斯坦） 公路成为畅通无阻的国际运输大动脉；亚湾—赫达特铁路桥隧道的贯通，使 塔吉克斯坦南北相隔的铁路变成通途；杜尚别热电厂的建成，让塔吉克斯坦首都冬季缺电成为历史；索格特水泥厂、塔吉克斯坦炼油厂、中泰塔吉克斯 坦农业纺织产业园、矿业冶炼工业园等项目顺利实施，成为塔吉克斯坦工业 化的加速器。[1] 中国还积极展开与成员国之间的农业合作，让当地百姓有更 多的获得感。面对新冠肺炎疫情，中国积极推动区域内投资项目合作，如乌 兹别克斯坦最大聚氯乙烯项目正式投产，为各成员国复工复产做出了贡献。
（四）多元融资渠道助力区域金融合作快速增长
《上海合作组织银行间合作（联合体）协议》于 2005 年签署，标志着 上合组织银行联合体正式形成，这是上合组织框架内最重要的区域金融合作 平台，其后历经 15 年发展，取得优异成绩，形成多个融资渠道，有力支持上 合组织的发展。
首先，上合组织银行联合体对各成员国提供优惠贷款，对改善各成员国 的通信、交通、电网、水利、土壤改良、农业以及能源等基础设施建设、优 化各国经济体系起到积极作用。中国是上合组织国家优惠贷款的主要提供者。 根据最新统计，中国国家开发银行对上合组织成员国、观察员国、对话伙伴 国的项目合作贷款余额 496 亿美元，累计对上合组织银联体成员行和伙伴行 发放贷款 87 亿美元、人民币贷款 100 亿元，[2] 并在上合组织银行联合体框架 内设立 300 亿元人民币等值专项贷款，成为贷款规模最大、最活跃的成员行。
其次，上合组织银行联合体秉承可持续发展理念，通过机制建设、项目 融资、规划合作、人员培训、政策调研等全方位合作，支持本区域和各国经 济发展、改善民生。[3]上合组织银行联合体还积极推动货币互换以及本币结算。 目前，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克 斯坦五国签署有效的双边本币互换协议总规模达 1607 亿元人民币。2020年 11 月召开的上海合作组织成员国元首理事会发表了《莫斯科宣言》，强调 成员国支持相关国家在相互贸易中使用本币结算并扩大本币结算份额，将对 《上合组织成员国扩大本币结算份额路线图》草案进行讨论。
最后，上合组织成员国金融机构以上合组织银行联合体为依托，不断创 新完善银保合作、银企合作等多种金融合作模式。譬如，首个中俄金融机构 合作交流平台——“中俄金融联盟”，现有成员银行 68 家，其中中方 32 家， 涵盖“一带一路”圈定的 12 个重点省份；俄方银行 36 家，22 家总部设在莫 斯科，14 家在俄罗斯远东及西伯利亚地区设有分支机构，合作领域涉及跨境 融资、资金清算、本币结算、外汇交易、外币现钞、电子银行等十多个方面。[2] 此外，2017 年中哈签署《关于设立中哈农业发展基金的框架协议》并设立总 额为 20 亿美元的中哈产能合作基金，为拓展两国农业合作和产能合作提供资 金支持；乌兹别克斯坦全国统一结算中心与中国银联国际支付系统联通，为 成员国之间的支付结算合作积累了经验。
（五）互联互通建设推动区域经济一体化
《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》（以下简称《纲要》）于 2003 年通过后，互联互通合作始终是上合组织区域经济合作的一大重点。 2019 年通过的新版《纲要》，更是把加强成员国的互联互通作为未来 15 年 区域经济合作优先发展事项之一。在《纲要》的指导下，上合组织成员国在 交通、能源、电信等基础设施方面快速发展，努力推进“陆海空数”四位一 体的设施联通格局。
交通基础设施发展迅速。首先，中欧班列作为互联互通的标志性成果， 跑出互利共赢“加速度”。2020 年“钢铁驼队”全年开行 12406 列，同比增 长 50%，综合重箱率达到 98.4%，为稳定国际供应链产业链、助力中欧共同抗疫发挥了重要作用。“数字口岸”系统也进一步推动了中欧班列高质量发展。[1] 其次，跨境公路成为互联互通的亮点。目前，中国已与包括上合组织成员国 在内的 27 个国家打通跨境公路运输通道，7000 公里以上的跨境公路货运时 效缩短至两周左右。联通中国与中亚五国、蒙古、俄罗斯、高加索地区直至 欧洲的国际公路运输线路逐步丰富，初步形成与海运、空运、铁路运输优势 互补的、以公路运输为基础的“中欧物流新通道”。
能源基础设施成为新增长点。中亚天然气管于 2009 年 12 月投产，截至 2020 年 12 月 31 日累计输气量逾 3359 亿立方米。每年从中亚天然气管道输 送到中国的天然气，约占中国同期天然气消费总量的 15% 以上。从俄罗斯西 伯利亚到中国长三角，长逾 8000 公里的“元首项目”中俄东线天然气管道也 已投产通气，依据合同，俄罗斯 30 年内将向中国市场供气超 1 万亿立方米， 管道满负荷运行后每年供气能力将达 380 亿立方米，开启了能源互联互通 互利共赢新篇章。
电信基础设施注入发展活力。中国移动通信集团有限公司积极落实“向 西开放”战略，搭建亚欧快速通道，在现有中哈、中俄陆地光缆系统的基础上， 全力推进中哈俄和中蒙陆地光缆系统建设，同步规划建设中吉、中塔陆地光 缆系统。[4] 目前，中国新疆已与周边上合组织成员国新开通 17 条跨境光缆， 加强数字互联互通。2020 年 11 月发表的《上海合作组织成员国元首理事会 关于数字经济领域合作的声明》提出：“加强数字互联互通，打造新的增长点， 增强投资吸引力，将为经济发展带来新的前景和机遇。加强该领域务实合作 有利于提升上合组织成员国技术竞争力、增进经济和社会福祉。”
二、上合组织经济合作的成功启示
作为欧亚地区一个重要的国际组织，上合组织的持续发展是以各成员国 的经济合作为基础，通过建立共同繁荣的经济纽带，不断为地区合作注入内 生动力而成就的。上合组织成立伊始，就将“顺应经济全球化和区域经济一 体化趋势，发展上海合作组织框架内的区域经济合作，将增强本地区经济实力， 提高本地区在世界政治、经济格局中的地位”[1]，作为经济合作的基本目标， 着力推进组织框架内经济合作，取得了丰硕成果。可以说，上合组织经济合 作是在复杂的国际与地区局势中走出了一条切合地区发展实际的新路。
（一）以“上海精神”为核心的政治互信是上合组织经济合作的前提
作为当前世界范围内幅员最广、人口最多的综合性区域合作组织，上合 组织的创建经历了复杂曲折的历史过程。作为冷战后在欧亚内陆诞生的最重 要国际组织之一，各成员国之间高度互信是上合组织得以创建和发展的关键 要素。这种充分的政治互信也是上合组织经济合作得以顺利开展的前提条件。
上合组织政治互信源于“上海精神”，这是上合组织成员国能够在冷战 后复杂的国际与地区环境中认清时代发展方向、建立友好合作关系的关键。“上海合作组织始终保持旺盛生命力、强劲合作动力，根本原因在于它创造性地 提出并始终践行‘上海精神’，主张互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、 谋求共同发展。这超越了文明冲突、冷战思维、零和博弈等陈旧观念，掀开 了国际关系史崭新的一页，得到国际社会日益广泛的认同。” 在“上海精神” 的指引下，上合组织成员国以积极的态度和开放的立场投入地区经济合作的 进程中，并且通过一系列国际协议搭建起上合组织经济合作的基础架构。
从 2001 年 9 月上合组织成员国首次政府首脑会议开始，经济合作就一 直是各成员国共同努力推进的合作方向。2005 年之前，成员国之间的互信主要体现为组织内在经济合作领域的“建章立制”。各成员国充分利用上合政 府首脑会晤机制及其下属的经贸、交通等各种部长会晤机制，针对上合框架 内的经济合作建设提出各种纲领，建立相关机制。2001 年签署的《上海合作 组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便 利化进程的备忘录》、2003 年签署的《上海合作组织成员国多边经贸合作纲 要》以及 2004 年签署的《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉实施措 施计划》，这三份文件构成上合框架内开展经济合作的政策基础，并在此基 础上设置了多个部长级协调机制、经贸高官委员会和专业工作组。2005 年之 后，上合组织经济合作进程逐渐由宏观的战略设计向微观的具体领域拓展， 经济合作进入了“细致描绘”阶段，很多非政府机构在这一时期开始崭露头 角。在金融领域，2005 年 10 月，上合组织成员国多家银行机构共同设立了“上 海合作组织银行联合体”，为在上合组织框架内开展金融合作创造了有利条 件。在实业领域，2006 年 6 月，在上合组织框架内成立了“上海合作组织 实业家委员会”，其为推动和协调各国在多个领域的经贸合作提供了有力支持。 在随后的十多年里，上合组织成员国充分运用各种政府间渠道和非政府渠道， 成功推动能源、交通、农业、通信等多个领域的务实合作，在各个领域的建 设以及应对金融危机等方面不断取得有益成果。
无论是上合组织经济合作框架的创建，还是具体领域的合作项目落地， 上合组织成员国之间充分的政治互信是取得所有成就的前提。上合组织成员 国之间存在着历史、文化、宗教、社会制度、现实利益等多个方面的复杂矛盾， 推进多边经济合作的阻力非常大。但上合组织的建立，使得成员国之间得以 通过多层次互动，充分展开对话，增信释疑，在“上海精神”的指引下建立 起较为巩固的政治互信，从而为在复杂环境中推进经济合作奠定了坚实基础。
（二）区域经济发展的迫切诉求是上合组织经济合作的内生动力
上合组织成员国多为转型进程中的发展中国家，对发展国民经济、提升 民众生活水平有着迫切的需求。以中亚成员国为例，其获得主权国家地位的时间较短，产业结构不完善，资本投入匮乏，国家经济发展水平相对较低， 在全球和区域经济体系中处于边缘位置。经济发展的滞后是很多中亚国家所 面对的各种政治、安全、宗教、文化问题的重要根源，如果不能解决经济发 展问题，国家的稳定与发展就成了空中楼阁。然而，很多中亚国家能源储量 丰富，或者拥有很多其他可以融入全球经济贸易网络的生产要素，因此，对 于建立适当机制，推进区域经济发展有着强烈的渴望。
在全球化进程的大背景下，通过建立区域性经济合作机制或者区域性经 济一体化组织是发展中国家融入世界经济体系的常规路径，特别是对于身处 欧亚大陆腹地的众多上合组织成员国，加强与邻近区域国家的经济合作，建 立更加广泛的自由贸易市场，有利于在各自比较优势的基础上整合生产要素、 释放本国经济潜能，最终促进区域内国家共同发展。
当然，上合组织成员国之间资源禀赋差异巨大，相互之间存在复杂纠葛 的利益关系，在长达 20 年的经济合作实践过程中，上合组织各成员国也不断 尝试各种形式的经济合作关系。由于中亚国家与俄罗斯存在传统的经贸纽带， 俄罗斯更加倾向于借助欧亚经济联盟等主要由原苏联国家组成的地区经济组 织推动区域经济合作，而将上合组织视为处理地区安全议题的主要机制。此外， 其他域外国家在中亚地区也设立了多项区域合作机制，试图吸引中亚国家的 参与。[1] 因此，上合组织在区域经济发展过程中应如何发挥自身作用，成员 国之间经历了相当长时间的摸索与磨合。
在各成员国的共同努力和积极协调下，上合组织虽然尚未在区域经济一 体化方面取得突破，但在许多具体领域都取得了务实成果。上合组织框架本 身也为上合组织各成员国之间搭建起一个有效的经济交流信息平台、顶层的 政策协调平台、初步的金融投资平台。可以说，整体区域经济发展的诉求构 成上合组织开展经济合作最重要的内生动力，也是 20 年来上合组织经济合作 取得所有成就的核心驱动。
（三）中国在上合组织经济合作进程中发挥主要引领作用
作为冷战后全球经济的重要发展引擎之一，中国对于经济合作对上合组 织长期稳定发展的重要意义有着深刻的理解，对于上合区域经济持续稳定发 展的重要价值也有着鲜明的认知。因此，从上合组织创建伊始，中国就积极 推动上合组织框架内的多层次经济合作，尝试从多个维度为上合经济合作增 添动力。中国的引领对于 20 年来上合经济合作的推进发挥了举足轻重的作用。 具体来说，中国对上合组织经济合作的引领作用主要表现在以下几个方面：
第一，中国是上合组织经济合作进程中各种合作理念和原则的重要提供 者。[1] 2001 年 9 月，在阿拉木图举行的上合组织首次政府首脑会议上，中 方提出将“根据市场规则，遵循平等互利、相互开放、注重实效、长期合作、 共同发展”[2] 作为上合组织成员国经济合作基本原则，得到了上合组织各成 员国的普遍认同，为经济合作的顺利开展奠定了良好基础。在随后的 20 年时 间里，中方坚持在上合框架内推进全球化意识、经济一体化的理念，在平等 互利的基础上持续推进上合组织形成共同发展的目标和愿景，支持上合组织 成员国加入世界贸易组织，更加深入地参与全球贸易体系。
第二，中国是上合组织框架内自由贸易机制和相关倡议的积极推动者。 中国在开展经济合作的实践过程中，始终积极探索在上合组织框架内建构更 高层次的自由贸易机制，推动区域经济一体化的可行方案。可以说，“为推 动区域经济合作的发展，中方做出了积极的努力和投入，体现了中方对开展 区域经济合作的决心和诚意”。[3] 在上合组织建立初期，中方投入各种力量 开展相关研究和对话，积极提出各种机制建设方案。许多在上合组织框架内 具有影响的经济合作安排，譬如实业家委员会、银行联合体等都是中方倡议 成立的。近年来，根据地区经济环境的变化，中方还提出了诸如上合发展基金、上合开发银行等各种区域发展倡议，中方还针对上合组织成员国间多个领域 的经济合作提出了具体建议。实际上，中国在上合组织框架内扮演了经济合 作火车头的重要角色。
第三，中国通过“一带一路”倡议等多种渠道为上合组织成员国的经济 合作提供关键助力。为加快上合组织成员国的经济发展，为区域经济一体化 进程创造条件，中国在过去 20 年间针对上合组织成员国的具体情况，在基础 设施、交通运输、能源等领域进行了广泛的投资，为地区经济发展提供了关 键的资本、技术和市场资源。全球金融危机之后，中国还通过多种方式为上 合组织成员国提供纾困资金援助，帮助上合组织成员国走出困境。2013 年， 中方正式提出了“一带一路”倡议，得到了上合组织成员国的积极响应，中 亚成员国先后将本国发展战略与“一带一路”对接，中俄也就“一带一路” 倡议与欧亚经济联盟对接合作达成共识。从此，欧亚地区的经济合作有了新 动力，上合组织框架内的地区经济合作进程也进入一个新的发展阶段。面对 复杂多变的国际和地区形势考验，在上合组织未来的发展进程中，中方将继 续努力推动上合组织经济合作进程，为打造更加紧密的区域经济一体化提供 不竭动力。正如 2020 年 11 月习近平主席在上合组织成员国元首理事会第 二十次会议上所强调：“我们要继续推动共建‘一带一路’倡议同各国发展 战略及欧亚经济联盟等区域合作倡议深入对接，加强互联互通，促进产业链、 供应链、价值链深度融合，畅通区域经济循环。”[1]
三、新形势下深化经济合作面临的挑战
二十年来，上合组织成员国稳步提升区域经济合作水平，在“一带一路” 框架下加强能源合作、产能合作、设施联通以及各类经济走廊建设，展示出 双多边合作稳步推进的良好态势，为各国的经济发展和民生改善创造了条件。但也应注意到，2020 年突发的新冠肺炎疫情导致上合组织成员国经济活动一 度陷入停顿，一些国家经济状况低迷，个别国家消极无为甚至从中作梗，上 合组织在发展中积累的问题，譬如组织外制度冲击、组织内成员国利益调适 等诸多矛盾也一并暴露，使其面临未曾有过的困难与挑战，实现全方位务实 合作依旧任重道远。
（一）区域外合作组织的稀释作用，制约经济功能发挥
当前，上合组织成员国参与了多个经济合作进程，甚至承担地区经济一 体化的重要责任。区域外经济合作的迅速开展在一定程度上影响到成员国有 限精力和资源的分配，致使上合组织区域内合作的效用难以最大化。可以说， 区域外经济合作越是高效推进，对区域内经济合作的稀释作用越是明显。成 员国间围绕各自地区经济一体化竞争加剧，单个成员国所获得的资源和动力 会随之减少。而美国的干预，则导致这种稀释效果更加明显。近年来，中美 战略竞争“角斗场”从全球层面转向地区层面，其中围绕亚太地区的经济规 则竞争最为激烈。[1]亚太地区正出现以美国及其盟友为中心的重视“高法律化” 的多边自贸区网络，通过大幅度提升区域内各国的制度化水平，来最大限度 地扩大经济合作水平。[2] 譬如，2018 年达成的《全面与进步跨太平洋伙伴关 系协定》（CPTPP），保有“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）的 95% 项目， 成为目前最高水平的自贸合作机制。[3] 此外，美日贸易协定于 2020 年 1 月 1 日生效，日本以巨大的让步换得美日联盟的增强，提振了美国同亚太国家签 署双边自贸协定来瓦解多边主义世贸规则的信心。2020 年 11 月 15 日，东盟 十国以及中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰 15 个国家正式签署《区域全 面经济伙伴关系协定》（RCEP），标志着全球规模最大的自由贸易协定正式 达成，其对上合组织经济合作也构成一定程度的挑战。
上合组织先后与联合国、东盟、独联体、集安组织、中西亚经济合作组织、 亚信会议等国际和地区组织或机制建立了多种形式的交流与对话机制，积极 参与地区和全球治理进程，但在推动区域经济合作方面略显迟缓。上合组织 已同欧亚经济联盟形成对接，合作焦点在于构建以中亚国家为核心的统一经 济空间，形成各成员国互利共赢的“最大公约数”。[1] 但在国际制度竞争日 趋激烈的亚太地区，各类经济机制相互叠加，在一定程度也冲击了上合组织 经济合作的进程，影响了上合组织经济功能的发挥，在经济制度合作方面甚 至面临被边缘化的风险。此外，上合组织成员国还是其他各类经济组织的成 员，议而不决、决而不行的文牍主义对上合组织经济合作也造成了负面影响。 相较而言，中国倡导推动的亚洲基础设施投资银行（AIIB）更受欢迎。[2] 因此， 上合组织可借鉴东盟和欧盟的做法，加强与世界贸易组织、世界卫生组织、 世界银行、亚洲银行等金融机构的合作，在事关区域发展的重大问题上，发 出共同声音、相互协调合作、共同营造良好的发展与安全环境。
（二）组织内成员国矛盾和经济依赖担忧，造成发展动力不足
由于受到国家体制、政治意愿、行动能力制约，上合组织成员国的经济 战略取向和优先顺序不尽相同，再加上各国经济发展水平、利益诉求差异较 大等诸多因素，导致各方对于区域经济合作的长远发展目标和合作模式，尚 未真正形成高度一致的政治和战略意愿，区域经济合作尚未真正成为各方认 同的优先方向。譬如，俄罗斯力图将上合组织发展成为对抗西方地缘政治势 力的制度结构；中亚各国则希望在经济层面搭上“中国的便车”，同时又担 心在经济合作中形成对中国的经济依赖。
上合组织能够发展至今，除了上合组织成员国之间的相互信任之外，中 俄战略协调起到非常重要的作用，这是上合组织持续前进的主要动力。中俄 印之间存在一定的战略共识，但主要区域经济公共产品供给者或主要融资方是中国。[1] 对于中国来说，上合组织是中国制度性介入地区一体化进程的重 要依托，但在印度和巴基斯坦加入上合组织后，大国互动模式从中俄双边协 调变为中俄印三边协调，而三方合作存在相对的不确定性，特别是印方的不 确定性。印度是上合组织成员国中唯一对“一带一路”持有异议的国家，并 在最后关头退出 RCEP。拜登政府上台之后，积极争取印度支持美国对华遏制 战略。此外，印度与巴基斯坦在边境问题上的矛盾若持续激化，或将导致扩 员带来的所有优势和扩员成果“归零”，甚至可能会造成上合组织出现“瘫 痪”。[2]
（三）成员国经济发展阶段差异，制约经济合作大幅推进
经过二十年的共同努力，上合组织各成员国经济合作深入融合，改善了 营商环境，促进了经济发展，增进了人民福祉。根据世界银行的资料统计， 2001 年上合组织成员国 GDP 总额仅为 1.67 万亿美元，而至 2019 年已达约 19.4 万亿美元；中、俄、哈、乌、吉、塔、印、巴的 GDP 比 2001 年分别增 长 10.7 倍、5.5 倍、8.2 倍、5 倍、5.5 倍、7.5 倍、5.9 倍、3.5 倍， 增 幅 均高于全球同期经济增长速度。[3] 从世界银行发布的《世界营商环境报告》 （2018—2020 年度）来看，除吉尔吉斯斯坦略有下降外，其他上合组织成员 国排名均有提升，中国、巴基斯坦、印度提升幅度均超过 35 位。尽管如此， 上合组织框架下成员国经济合作依然面临一些挑战，突出表现为中亚成员国 的经济结构调整较为缓慢。中亚成员国是上合组织经济合作的主体，但中亚 地区内贸易额始终不高，甚至有下降的趋势。[4] 中亚各成员国在经济发展中 形成了依赖原材料和能源的单一产业结构，造成各成员国突出的经济竞争关系，以及对域外大国的经济依赖。如何平衡上合组织成员国之间经济发展水 平是非常现实的尖锐问题，因为经济发展水平的差距可能引发整个区域性的 问题。另外，如何解决上合组织成员国之间电商数字平台等技术发展的不平衡， 也是必须研究的课题。
新冠肺炎疫情暴发以来，一些上合组织成员国采取限制人员、货物和服 务流动的防控措施（甚至隐含贸易保护主义的动因），上合组织区域内推动 落实海关通关、检验检疫、物流运输、标准认证、支付结算等全方位便利化 措施 [1] 进程面临更为复杂的挑战。目前，中国和中亚国家疫情在一定程度上 得到控制，俄罗斯和印度仍面临巨大的新冠肺炎疫情防控风险，区域供应链 正面临大范围重构和调整。要想实现区域经济发展的中长期目标，上合组织 成员国必须加强协同合作，在上合组织框架下推动区域经济一体化。
（四）协调机制执行力不足与区域内行业标准不统一，影响政策落地效果
协商一致是上合组织经济合作的基本决策原则，体现了平等协商的“上 海精神”，但也对区域经济一体化推进成效带来一定程度的负面影响。在上 合组织区域经济合作框架下，虽已设立经贸部长会议、经贸高官委员会以及 各专业工作组等各级磋商机制，但机制运转效率有待提高，机制执行层面缺 乏实质性的约束力，甚至存在部分机制空转的现象。比如，在确定区域经济 合作长远目标、贸易投资便利化、建立发展资金渠道、商谈多边投资保护协 定乃至确定双多边合作领域等方面，在市场开放、投资制度、海关、税收等 政策协调方面，甚至在已经确定的示范性多边项目的推进方面，往往出现“决 议多、落实少、运行慢、层级多、程序长、协调成本高，常常事倍功半”。 还比如，上合组织银行联合体在推动区域内金融合作方面，最多只能起到协 调辅助作用，对于巩固成员国之间的金融联系作用有限。[2]
印度和巴基斯坦作为新经济体加入上合组织，给上合组织协调带来新的变量。印度或将借助上合组织平台与中亚成员国在贸易和能源领域进行深度 合作，以多边经济互动平台对巴基斯坦形成地缘经济优势，并“稀释”中国 在中亚和南亚地区的影响力，“缓解”中巴经济走廊给印度带来的制度竞争 压力。[1] 上合组织协调模式由于印巴的到来一度出现“过载”现象，原有的 协调机制出现新的变数，给区域经济高水平合作带来新的交易成本。
上合组织成员国在区域经济合作对接时迫切需要制定相关标准，将一些 成员国垂直型经济管理体制协调为扁平型合作体制，将政府主导型的经济管 理模式调整为让市场因素发挥首要作用的经济互动模式。这些都需要上合组 织各成员国围绕经济合作展开沟通协调，制定完善相关领域的行业标准，推 动经济主体在上合组织框架内自由配置资源，推动区域经济合作制度化。可是， 一些政策协调在实施过程中往往由于经济利益无法协调而导致政策不能落地， 方案久拖不决。[2] 加之受新冠肺炎疫情影响，原本可以尝试的“早期收获”计 划因各国硬性隔离政策而出现变化，建立上合组织自贸区的倡议也面临新的 挑战。
四、拓展经济合作的路径
上合组织经济合作的发展历程表明，“大家一起发展才是真发展，可持 续发展才是好发展”[3]。上合组织经济合作的内在动力依然强劲，需要继续 聚焦经济发展，持续推动区域各种合作倡议深入对接，不断优化经济功能， 加强互联互通，畅通区域经济循环，进一步提高经济合作机制的运行效率， 打造更加开放、公平、非歧视的营商环境，让各成员国满意，让各成员国人 民有更多的获得感。站在第三个十年的新起点，上合组织经济合作被赋予崇高的使命，被寄予深厚的希望。只要上合组织各成员国坚定不移地弘扬“上 海精神”，秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深化拓展务实 合作空间，构建上合组织发展共同体，上合组织经济合作的未来必定再铸辉煌。
（一）以“上合组织发展共同体”凝聚团结互信的强大力量
当前，国际与地区形势正经历复杂而深刻的演变，新冠肺炎疫情全球大 流行加速催化百年未有之大变局，上合组织经济合作面临新的机遇和挑战。 习近平主席在上合组织成员国元首理事会第二十次会议讲话中首次提出在上 合组织框架内构建“卫生健康共同体”“安全共同体”“发展共同体”“人 文共同体”的重大倡议，为上合组织下阶段的发展擘画了蓝图，指明了方向， 丰富了人类命运共同体的深刻内涵。[1] 关于上合组织经济合作的优先方向， 中国提出要深化共建“一带一路”同各国发展战略和区域合作倡议对接，推 动数字经济、电子商务、人工智能、智慧城市等领域合作。其他成员国领导 人对中国提出的方案予以积极评价，表示将加强贸易、投资、产能、交通、 能源、创新、数字经济等领域合作，消除贫困，改善民生，[2] 遵循“上海精神” 以及《上海合作组织至 2025 年发展战略》和《上海合作组织成员国多边经贸 合作纲要》的宗旨和任务，落实 2030 年可持续发展议程，逐步实现上合组织 地区发展繁荣。[3] 从成立之初，上合组织就选择一条“自上而下”的发展路径， 中国领导人提出的“发展共同体”将夯实上合组织团结互信的经济基础，深 化区域经济的务实合作。
（二）以“上合组织机制化制度化建设”筑牢经济一体化的合作保障
近年来，世界经济和国际秩序进一步调整，贸易摩擦加剧，国际合作受 阻，导致全球经济增长放缓，再加上新冠肺炎疫情大流行，给上合组织经济合作带来巨大冲击，迫切需要挖掘上合组织内部合作潜力，推动地区多边合 作达成进一步共识。[1] 为保证上合组织运行效率，首先要提高现有机制效率， 制定时间表和路线图，着力务实合作，以有效的机制监督执行，避免官僚主 义式的会晤，避免建立过多的机制，避免机制泛化、空化和论坛化。鉴于《上 海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》已于 2014 年签署，上合 组织应夯实基础、着眼长远，尽快商签《上海合作组织贸易便利化协定》， 落实全方位便利化措施，形成区域经济合作的有效机制。加速推进贸易便利 化是改善营商环境、降低成本、提高效率的有效路径，其经济效应不逊于贸 易自由化。对上合组织成员国来说，应先易后难、循序渐进，从贸易和投资 便利化做起，逐步实现《上海合作组织宪章》规定的商品、资本、服务和技 术自由流通，朝着区域经济一体化的方向推进。[2] 上合组织有必要重新编制 上合组织经济议程，以一致的条约和法律为基础，解决类似设立上合组织开 发银行等久拖不决的议题。
（三）以“上合组织经济合作新模式”打造共同发展繁荣的强劲引擎
新冠肺炎疫情对部分中亚国家造成沉重打击，短期内，上合组织成员国 会将重点放在国内经济恢复，促进经贸合作重新走上正轨，但从中长期来看， 上合组织成员国还需创新区域经济合作模式，提升区域经济合作机制的运行 效率，确保地区经济和社会发展迈上新台阶。上合组织成员国拥有丰富的能源、 木材、淡水等资源储备，在冶金和机械制造、能源、交通运输以及农产品生 产等领域，都具备世界级发展潜力。上合组织要提高成员国市场相互开放程 度，打造区域大市场，建立地方合作机制，开展中小企业合作，推动多边合 作项目尽快落地，不断释放区域内经贸合作潜能；探索多种融资方式，满足 多样化融资需求，逐步建立符合本地区特点、可持续发展的上合组织多元化 投融资体系；不断向农业、制造业、服务业和高新技术等领域拓展，构建农业、医药和医疗服务、软件合作、跨境电商等具有区域区位优势的产业链，早日 完成区域经济的转型升级，提升区域整体经济实力水平。在开展经济合作时， 可采取先易后难的办法，降低组织内一票否决多数的弊端，确定共同受益的 各类项目，强化市场机制的调节作用，以企业为主体进行实施，提高区域经 济合作机制的运行效率。
（四）以“上合组织的治理模式”助力消减全球经济治理赤字
经济全球化理念近年来受到经济民族主义的严重挑战，新冠肺炎疫情更 是让全球化进程雪上加霜，进一步加大全球治理赤字。尽管如此，对于亚欧 大陆来说，营造稳定的国际安全环境、保障社会经济平稳发展、应对传统与 非传统安全挑战等全球治理和区域治理的需求依然十分迫切。上合组织本身 就是跨国治理实践的产物，且在二十年发展历程中不断扩充治理功能，由最 初的维护地区安全机制逐渐外溢到基础设施互联互通、贸易便利化等方面， 特别是中国与俄罗斯在上合框架内积极引领，均主张坚持多边主义治理，共 同应对单边主义、保护主义的挑战。上合组织的区域治理模式和经验，对完 善全球经济治理体系具有重要价值。上合组织成员国元首理事会 2018 年青岛 峰会、2019 年比什凯克峰会以及 2020 年莫斯科峰会清晰表明，上合组织成 员国普遍认同建设开放型世界经济、完善全球经济治理体系的意义十分重要。 区域经济合作是上合组织发展壮大的一个重要支柱，上合组织将在同破坏多 边贸易体制、威胁世界经济的单边贸易保护主义行为的斗争中，在维护和发 展以世界贸易组织为核心的多边贸易体制、促进开放型世界经济的历史进程 中，继续发挥中流砥柱作用。
