云上访谈

上合组织安全共同体广义讲是成员国共同维护地区安全稳定的合作机制，狭义讲是成员国强力部门间的合作机制。从已有合作历程可知，该安全共同体具备构建的必要性和可行性，可在既有合作成果基础上继续完善，拓展和提升合作空间。但国际总体安全环境、合作主体的工作性质、地区现有安全力量结构和基础等因素，也在一定程度上影响或阻碍安全共同体的建设发展。

Building the SCO Community with A Shared Security

Ning Zhang

Abstract: The SCO as a community with shared security is a cooperative mechanism for member states to jointly maintain regional security and stability in a broad sense, and a cooperative mechanism among dominant departments of member states in a narrow sense. Judging from the history of existing cooperation, it is necessary and feasible to build such a community with shared security, which can be improved on the basis of the existing cooperation results to expand and enhance the cooperation space. However, fundamental factors such as the overall international security environment, the nature of the work of the member states, and the mix of existing regional security forces have also affected or hindered the development of such a community, to a certain extent.

Keywords: SCO, security cooperation, Community with a shared future, Anti-extremism

Author: Ning Zhang, Senior Research Fellow and Director of the Department for Central Asian Studies, Institute of Russian, Eastern European and Central Asian Studies at the Chinese Academy of Social Sciences.

安全有广义和狭义之分。广义的安全又称“综合安全”或“总体安全”，通常涉及政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源、核、海外利益等。狭义的安全通常是指国家专政机关（军队和政法机构，或称强力部门）业务范围内的安全。当前区域合作机制中的安全合作通常都是指狭义安全范围内的合作，合作主体一般涉及内务部、情报部、国防部、司法部、检察院、法院、安秘会等机构部门。鉴于此，上合组织的安全共同体也有广义和狭义之分。广义的安全共同体即上合组织本身，就是要遵循人类命运共同体理念，实践“上海精神”（互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展）和总体安全观（共同、综合、合作、可持续），建立稳定和可预期的地区合作环境和条件，维护地区稳定和繁荣。狭义的安全共同体则是指成员国国家专政机关间建立的合作机制，共同打击犯罪行为，维护地区军事平衡，促进地区法制发展，巩固地区稳定秩序。本文探讨的是狭义的安全共同体。

中国领导人在2019年上合组织比什凯克峰会上指出，上合组织“要牢牢把握世界多极化、经济全球化大势，从‘上海精神’中发掘智慧，从团结合作中获取力量，携手构建更加紧密的上合组织命运共同体”，将该组织打造成“四个典范”（团结互信、安危共担、互利共赢、包容互鉴），提升应对复杂局面的能力，扎牢安全篱笆。

一  必要性与可行性

 自成立至今，上合组织已拥有8个成员国、4个观察员国、6个对话伙伴，涵盖的领土总面积超过欧亚大陆的3/5，人口占世界近一半，国内生产总值占全球1/5以上，成为世界上涵盖地域最广和人口最多的地区性国际组织，地理范围覆盖欧亚大陆中部从北冰洋到印度洋的大部分国家。

在这么大的区域范围内，地理环境多样，社会条件纷繁复杂，存在众多的跨国有组织犯罪、三股势力、信息风险、军事冲突、领土纠纷等传统和非传统安全活动，这些活动具有极强的流动性和跨国性，对地区安全稳定造成极大威胁和损害。与此同时，在整个国际环境背景下，上合组织所在地区也遭受外部风险的冲击，比如地缘争夺升温、中东的极端势力回流、黑客攻击、国际安全理念和规则调整等。这些地区内外因素使得每个上合组织成员都面临巨大的安全保障压力，单凭一己之力往往不能有效应对，也难以独善其身，只有开展国际合作，维护整个地区的安全秩序，才能更好地保证自身安全。可以说，成员国之间存在天然的安全合作需求。反过来讲，如果不建立安全共同体，则各国都只能依靠自己，或多个双边合作，或浅层次的多边合作来维护自身安全，其维稳成本必然高昂，费时耗力且牵扯过多精力，有时还可能遭受来自其他已结成共同体的邻国的集体压力。

经过成员国努力，上合组织安全领域合作从无到有，取得不俗成就：已建立地区反恐怖机构（常设机构）+9个部门会议机制（安全会议秘书会议、国防部长会议、总参谋长会议、公安内务部长会议、边防部门领导人会议、禁毒部门负责人会议、司法部长会议、总检察长会议、最高法院院长会议）+高官会+专业工作组等常设和非常设机构相结合的合作机制；已签署30余份涉及安全事务的合作文件，形成一套比较完整规范的安全合作法律体系；已形成联合反恐演习、联合安保、联合执法、情报交流、人员培训等成熟合作项目。合作实践证明，上合组织完全可以在已有成就基础上继续努力，让安全合作成果从有到多，从多到精，不断发展完善安全共同体。

据上合组织秘书长和反恐怖机构主任介绍，2011—2015年，上合组织成员国政府成功阻止了20起酝酿中的恐怖袭击，避免了650起具有恐怖主义和极端主义性质的罪行，取缔了440个恐怖主义训练营，解散了1700名国际恐怖组织成员，逮捕了2700多名非法武装团伙成员、同伙以及涉嫌参与犯罪活动的人员，引渡了213名与恐怖主义或极端组织有关的人员，其中多人被判处长期监禁，另将180名嫌犯列入通缉名单，摧毁了600个秘密武器基地，并查获了3250多件简易爆炸装置、1万件枪支、约45万发弹药和52吨多炸药。2016—2017年，成员国共屏蔽10万多家网站，这些网站共登载400多万条宣扬恐怖主义和极端主义的信息。2018年，上合组织提前破获了360多起恐怖主义性质的犯罪行为，消灭了80多个恐怖分子地下基层组织，清理了67名激进分子，查封了超过16万个包含恐怖主义和极端主义性质材料的互联网资源。

安全共同体可为上合组织发展注入新的动力和活力，为拓展合作领域、发挥优势互补、提升合作水平、巩固务实合作注入新内涵。一方面，安全保障是一切活动的前提条件，地区稳定和社会安定是正常生产生活和交流活动的基础，是降低交易风险和成本的途径之一。如果地区内的国防、维稳、安保和风控支出占比过大，必然会侵占其他领域的资金和时间资源，影响整个地区的发展繁荣。另一方面，安全事务本身也是一个内涵丰富且规模庞大的合作领域。比如引导价值观，发展安全技术，生产安保产品，提供安保服务，提高人员素质培训，制定安全标准、危险品管控规则、法律规范等。

二 困难与挑战

从国际安全环境和秩序看，整个世界恰逢“百年未有之大变局”，正处于旧的制度和机制逐渐被打破，新的体系尚未建立起来的中间过渡期。各国和各地区都在探索实践适合形势发展的新模式。近年，国际安全环境的特点是：1.大国地缘争夺越发激烈，军事平衡走弱，地区热点升温，牵动力量格局演变；2.传统安全在国际事务中的分量有所加重，军备竞争升温，局部地区的军事对抗风险加大；3.国际竞争的范围向全方位综合性竞争发展，覆盖陆、海、空、天、电等所有领域，科技和金融竞争因素影响越来越大；4.美国频繁毁约退群，强调“美国优先”，置现有国际法和国际通行规则于不顾，冲击现有国际治理的体制和机制；5.民粹升温带动国家主义理念回归，冷战后长期占优的全球化、多元化、开放化等国际合作理念经受考验。作为生存在这样环境中的国际社会的一员，上述这些因素在上合组织区域内必然有所表现，迫使该组织及其各成员国作出反应，比如加大国防开支，更新武器装备，调整与各大国的关系，注意网络安全，防止阿富汗成为第二个叙利亚，防范武装分子从境外作战区回流等。

从安全合作主体的工作性质和特点看，上合组织的安全合作伙伴都是国家专政机关，通常属于国家最高领导人（一般是总统）直接领导的直属机构，具有行使暴力等强制手段的权力，肩负维护国家独立完整和社会秩序的使命，业务涉及主权、政权和公民权利，敏感度高，保密性强，透明度差，相关合作机制和合作文本的制定、讨论、签署和批准的时间也较长。可以说，安全合作往往是所有区域合作机制中最艰难的业务领域，需要比其他领域合作更高的相互信任，也因此一直被视作区域合作的晴雨表和检验互信程度的重要指标，其中军事合作和防范对象往往更具有地缘政治意义。建立安全共同体更是难上加难的目标任务。连世界上一体化程度最高的欧盟，其防务和执法领域的合作步伐都远逊于经济、货币、政治、外交等领域。

从地区现有安全力量结构和现状看，受技术能力、基础设施水平、人员数量规模、舆论氛围、外部扶持等各种因素影响，尽管上合成员国已就很多问题达成共识，但实际合作效果还有很大提升空间。一些问题相互交织，形成环环相扣的死循环，短期内难以破解。当前地区内相对比较突出的安全问题主要有：1.“三股势力”。在一些地区呈现出扁平化、独狼化、睡眠化新趋势。部分国家的法律、强力部门的人员和装备等有时无法及时跟进形势变化。在国际政治斗争和国内经济社会形势等多重因素影响下，极端思想传播屡禁不绝，伤害世俗政权的权威，甚至成为域外大国干扰上合成员国的工具；2.跨国有组织犯罪。走私、贩毒、洗钱、海外贿赂、非法移民、网络诈骗等违法犯罪活动受高利润引诱，不断更新活动手段，以黑养黑，腐蚀公权力。3.网络安全。比如病毒植入、黑客攻击、信息泄露、网络诈骗、窃听窃照、误导舆论等，侵害信息的完整性、真实性和保密性。由于网络技术更新快、容量大、服务器和数据库在他国手里，使得部分上合成员难于应付；4.领土和边境纠纷。尤其是中印、印巴、吉塔之间的紧张局势或冲突的负面影响已向其他领域扩散。

从成员国现有安全战略方向看，上合组织成员国对安全合作的战略需求和战略定位存在一定差异。中国在中亚地区只有上合组织这一个多边安全合作机制，因此重视该组织的“对内作用”，即维护亚洲中部的安全与稳定。俄罗斯在中亚地区除上合组织外，还主导集体安全条约组织和独联体，因此希望上合组织更多发挥“对外作用”，即推动世界多极化、遏制美国在欧亚地区的影响力等。印度希望借助上合组织安全合作，管控地区安全隐患，提高本土反恐能力，促进阿富汗局势趋稳向好。这些差异使得上合组织各成员在对待联合军演的积极性、关于塔利班的性质定位、关于穆罕默德军的界定、关于针对政治极端组织的态度、关于引渡条约等诸多问题上存在不同的态度和立场。

三 实现路径

共同体是一个表示有各种共同性而聚集到一起的人类群体及其存在方式或组织形式。不同领域和不同学科都从各自角度，对共同体的内延与外涵作出各有侧重地诠释解读。国际关系学的“安全共同体”通常引用美国学者多伊奇和奥特勒等人的观点，认为其是一个建立在共同价值观和集体认同基础上的、以非战方式解决争端的一体化集团。建立安全共同体需要具备一定的共同性（比如文化、地域、价值观、生活方式、发展目标、行为法则等）、彼此信任、集体认同等基础。行为主体、情感、利益、意志（分析、评价、选择）、契约、制度是构成和发展共同体的重要因素。共同体的意义和作用就在于借助集体的力量克服个体的不足，共同应对风险挑战，共享发展成果和良善价值。

任何安全共同体都需要构建集体认同和身份认同（我们是谁？将来要做什么？），协调或统一安全认知（对威胁来源的判断与看法、对安全合作目标的定位与认定、对实现安全的方式方法的选择与认可），以便对内增强凝聚力，对外展示影响力。上海合作组织的核心理念是“上海精神”, 强调“伙伴关系”, 各领域决策均实行协商一致，尊重成员国主权，大小国家一律平等，不以大欺小。该理念与“丝路精神”和“人类命运共同体”一脉相承，本质相同。说明上合组织这个共同体是合作的共同体（尊重个体权利和多样性，平等共赢），不是合并的共同体（不追求统一，甚至变成邦联、联邦、同一个国家）。这个共同体是利益和责任的共同体。尽管国情不同，但在威胁和风险面前，各方安危与共、荣损相依，权责分担。与此同时，中俄印这三个大国在上合组织安全共同体中需更多体现责任担当，加强协调，发挥引领作用。

任何共同体都需要有保障集体行动的制度和机制，并在行动过程中借助不断试错的“反馈—激励”机制不断改进，确保合作计划得以实施并达到效果。当前上合组织的工作特点是：1.是政府间合作机制，不是超国家机构，不是盟国集团，不是军事集团，没有假想敌，不针对任何其他国家或集团。不是大国的势力扩张工具，不是某大国的势力范围。强调维护联合国权威，是联合国维护和平的有机组成部分。2.具有一定的“内向性”。即关注解决地区内部安全秩序优先，不具有在地区外开展活动的意愿和条件。这一点与北约完全不同。3.“问题导向”。即努力寻找共性，在成员国共同感兴趣的领域开展合作（目前以应对非传统安全为主），而不是专门致力于解决成员国的双边矛盾纠纷。成员间在某领域的分歧矛盾并不影响其他领域的共同合作。这个合作模式已被实践证明成功且有效，获得各成员高度认可，成为建设上合组织安全共同体的基础。上合组织需要继承和完善该模式，而不是另起炉灶地探索其他新模式。为了使安全合作更加有法可依和有法必依，上合组织需要不断完善自身安全合作机构及其工作能、增加专业工作组、丰富部门会晤的话题内容、拟定《打击跨国有组织犯罪公约》、增加数据库内容、巩固联合演习等。

任何共同体都有自己的业务内容。通常，共同体的生命力取决于其能否满足成员国的需要，即成员对共同体的满意程度和依赖程度。目前上合组织安全合作主要涉及防务、执法、司法和安全战略磋商等四大领域，主要内容还是围绕研判地区形势、制定合作文本、联合军演、联合安保、出入境管理、数据库交流、反恐反极端、打击毒品犯罪、打击跨国有组织犯罪、信息安全、司法协助、人员培训、与观察员国和其他国际组织的合作等方面。鉴于上合组织成员中的中、俄、印、巴是分别位于太平洋和印度洋的沿海国家，中亚是联合国承认的无核区，未来可考虑增加海上合作，维护成员国的海上安全，还可考虑参与东北亚事务，维护世界核安全。