上合组织作为区域安全问题多边合作机制存在的问题及其前景
樊雪淞
政治学副博士、俄罗斯国家研究型高等经济学院世界经济与世界政治系高级讲师、世界秩序与新区域主义国际研究室研究员
安全问题是上合组织创立的主要原因和主要活动方向。自上合组织成立以来，因各成员国的共同利益和共同努力，上合组织在安全问题上已经获得了卓著的成果。但同时，作为一个仍然年轻的组织，上合组织在发展过程中，包括在安全问题这个成果最为显著的领域内，上合组织同样还存在着影响其未来发展的问题。而这些问题将会很大程度上束缚该组织在将来的发展和成员国间的安全合作，并会对未来区域内安全形势的改善进程造成不利影响。为了让上合组织良好地执行维护中亚地区乃至整个欧亚地区安全的任务，所有上合成员必须加强合作，建立上合安全共同体，为上合组织开拓新的发展道路。
The Problems and Prospects of the SCO as Regional Multilateral Security Mechanism
Xuesong Fan
Abstract: Security concern is the main reason for the establishment of the Shanghai Cooperation Organization and the main direction of its activities. Since the establishment of the SCO, due to the common interests and joint efforts of its member states, the SCO has achieved remarkable progress in security issues. However, as a new organization, the SCO has encountered many challenges for future development even in the security area in which it has achieved the most. These challenges will greatly constrain the future development of the organization and the cooperation among its member states on security issues, and will adversely influence the process of improving the regional security situation in the future. To facilitate the SCO to carry out its mission of maintaining security in Central Asia and even the whole Eurasian region, all member states must strengthen their cooperation and establish the SCO community with shared security for exploring a new path for the SCO development.
Keywords: “three forces”, terrorism, Eurasian region, community with a shared future for mankind
Author: Xuesong Fan, Senior Lecturer at the Faculty of World Economy and International Affairs, Higher School of Economics, National Research University of Russia; Research Fellow at International Laboratory on World Order Studies and the New Regionalism.
安全问题是上合组织创立的主要原因和主要活动方向。自上合组织成立以来，因各成员国的共同利益和共同努力，上合组织在安全问题上已经获得了卓著的成果。但同时，在这个成果最为显著的领域内，上合组织同样还存在着影响其未来发展的问题，而这不可避免地会对上合组织的安全合作乃至整个组织的未来造成消极影响。
首先不能不提的就是长期存在的“中国威胁”问题。对中国侵犯本国利益的担忧和恐惧正是中俄合作乃至中国同上合组织成员国合作的障碍之一。对俄罗斯来说，中亚仍属于自己的战略后方和势力范围。近年来中国对中亚地区不断增强的经济和文化影响力不可避免地引起了俄罗斯一些人士的不安。在俄罗斯不少声音认为，中亚已经在经济上，而将来还会在政治上从属于中国，而上合组织则是中国在中亚进行经济扩张的工具。
与此同时，中亚国家也对他们的两个巨人邻居保持着一定的戒心。地处欧 亚大陆中心地带的中亚国家有意利用自身地理优势成为沟通东西方的桥梁，但苏联解体后才建立自己年轻独立国家的中亚五国人士珍视自己在国际舞台上的独立主权地位，并高度重视本民族长期处于俄罗斯帝国和苏联统治下的历史经验教训，因此中亚国家对莫斯科的“帝国野心”和北京的未来“扩张”均抱有警惕心理。中亚国家在两个强大邻国之间力图保持平衡，有时甚至利用域外势力，比如美国，来避免某一大国对中亚的绝对控制。
此类中俄和中亚国家间的地缘政治分歧和担忧虽然并未成为上合组织各成员国间合作的公开障碍，“中国威胁论”的声音也更多地存在于上合组织成员国内部的反对派势力和部分民众中，而非各国的官方基调和民意主流。但近年来随着中国对毗邻地区的影响力不断加大，中国不断推行更加积极的对外战略，各种势力也不断加大对“中国威胁”的宣传，俄罗斯和中亚国家社会民众因各种新闻信息对中国的态度也在动态变化中，各国领导层制定对华政策时不得不考虑这些要素。地缘政治的分歧和矛盾问题确实存在，并成为上合组织未来发展问题的主要原因之一。
许多观点认为，印巴两国双双加入上合组织正是中俄两大国妥协的产物——俄罗斯需要将“中俄印三角”延伸到上合组织中，通过拉印度“入伙”来抵消中国在上合组织中不断压过俄罗斯的优势地位，而中国作为回应则力争将亲中反印的巴基斯坦也纳入到上合组织之中。作为上合组织成立以来的首次扩员，从积极的方面来说，南亚两强国印巴的加入使其摆脱了自上海五国会晤机制以来一直保持的中苏边境地区合作框架的窠臼，为上合成为整个大欧亚地区组织的转型迈出了重要一步。然而从另一方面来讲，印巴加入上合组织使其内部首次出现了两个互相敌对的核国家，与此同时中印关系也十分微妙。“中亚地区域外势力”的加入和新旧成员之间错综复杂的关系很难说不会破坏之前上合组织内各成员国间同心协力友好合作的气氛。上合组织在未来需成为各方就重大安全问题迅速形成统一共识并采取实际行动的高效机构，而不是像许多快速扩张的国际组织那样，蜕变为成员国和利益小圈子之间空谈的官僚主义“茶话会”——这正是上合组织今后发展中所要着重努力的方向。
其次要提到的就是上合组织和集体安全条约组织之间的潜在竞争。因为两个组织具有相似的活动主题（安全问题）和活动地区（中亚），而且两个组织有着相似的成员——除中国、乌兹别克斯坦和新加入的印巴两国外，所有的上合组织成员国同时也是集安组织的成员（乌兹别克斯坦在1992—1999年，2006—2012年也曾是集安组织的成员国）；而在集安组织中几乎所有的成员国同时也是上合组织成员国，除了亚美尼亚和白俄罗斯。而后两者在2015年也成了上合组织的观察员国和对话伙伴国。
正如许多俄罗斯学者认为，这种复杂交集并不会使两个组织之间的关系简单化，而相反，会使它们陷入不公开的、危险的竞争中。伊•阿•萨夫兰丘克（И.А. Сафранчук）认为，“集安组织和上合组织间的微妙关系并不是一个秘密。……协调的努力很难解决所有的问题，集安组织可能会被笼罩在上合组织的阴影之下”。
而尤•亚•尼基京娜（Ю.А.Никитина）称，“在21世纪的第一个十年，上合组织的活动获得了俄罗斯和世界媒体的广泛报道，外国专家经常着重观察上合组织，并称其为‘东方北约’。但同时集安组织留在了阴影中，在西方广泛将其认定为完全处在俄罗斯影响之下的低效组织。”“但从另一方面来说，上合组织的合作主要仅限于信息交流和共同立场协商。而与其不同的是，集安组织框架内举行了实战性质的联合行动，创建了联合防空系统，组建了联合部队，在维和领域不断发展，这让集安组织成了后苏联空间内真正的、更加高效的安全问题合作中心”
的确，上合组织在安全合作实践方面的明显问题，就是其除了组织各项反恐演习外并未有更进一步的发展。近年来在学术界出现了组建上合组织快速反应部队的意见，然而这并没有成为现实。正如前上合组织秘书长梅津采夫所说，上合组织并不是军事同盟，而上合组织的基本文件《上海合作组织宪章》规定，各方的首要任务是通过政治和外交手段进行合作来保障地区稳定。并没有建立类似集安组织快速反应部队的上合组织集体部队的计划。除此之外，同时身处两个组织的哈、吉、塔中亚三国和俄罗斯，尤其是俄罗斯，都更倾向于在集安组织发展军事合作，而非上合组织。
就像中国学者在《上海合作组织发展报告（2016）》中指出的，“上合组织在安全领域存在的主要问题是没有将各成员国的反恐行动能力有效整合，军事安全合作尚仅限于反恐联合演习，反恐合作的重点还是以预防为主，应对现实恐怖威胁的行动能力有待提高”。至于上合组织联合反恐作战行动的可能性，目前只存在于中国学者的意见中。
集安组织和上合组织的合作目前也没有取得显著进展。尽管两组织于2007年签署了备忘录，决定在地区问题上加强协调与合作。但事实上，两个组织的安全合作尚处于摸索阶段，还没有开展有效务实的合作。
也许，北京对上合组织的无作为感到失望，对其在阿富汗安全问题上没有起到有效作用而感到不满。何况阿富汗至今仅是上合组织的观察员国，而巴基斯坦作为阿富汗问题的关键角色之一，仅在不久前才成为上合组织的正式成员国，正因为如此，阿富汗和巴基斯坦长期未能参加上合组织的多边安全活动。而为了保障自身安全不受来自阿富汗方向的威胁，中国急需有阿富汗和中阿两国共同邻国参加的、高效的安全机制。
于是，2016年8月在中国新疆乌鲁木齐举行了阿富汗、中国、巴基斯坦和塔吉克斯坦四国总参谋长级别军队领导人会议。这次会议对外宣告了“阿中巴塔”四国军队反恐合作协调机制的成立。这是中国与周边国家成立的第一个军队间的多边安全合作机制。中方非常乐观地评价该机制对未来上合组织发展和活动的积极影响。
中国国防部表示，该反恐合作协调机制的建立将是对上合组织框架下的反恐合作的有益补充。然而，正如前文所提到的对“中国威胁”的恐惧，该机制的建立引起了俄罗斯一些人士的不安。不少俄罗斯媒体和学者认为，该机制由四国军队而非警察组成，是实际上的军事同盟。俄方人士尤其不安的是，在这个“中亚的中国版北约”中甚至没有给俄罗斯的入场券。
他们认为，该“乌鲁木齐条约组织”是坐落在该地区的中国领导下的新军事同盟，并将成为在中亚地区取代集安组织的挑战者。还有意见认为，塔吉克斯坦作为中亚国家和集安组织成员国，其领土上驻有俄军基地，但同时其国内一半的投资来自中国，如今中国在和塔吉克斯坦结成秘密军事联盟，也许北京实际上在秘密清除集安组织和莫斯科在中亚地区的影响力。对于很多质疑中俄长期友好合作能否实现的人士来说，中国官方关于友好合作的声明显然并不能打消他们的疑虑。
除了反恐问题外，上合组织应在调解成员国间边界冲突、处理重大社会安全事件等问题上发挥自己的重大作用，而各成员国间因领土争议、水资源、民族矛盾等问题确实存在大大小小的不和和冲突。最近十年来在上合组织涵盖的疆域内发生了一系列安全危机事件，比如2010年6月吉尔吉斯斯坦南部奥什市发生严重种族暴力骚乱事件；中印两国2017年夏在洞朗地区、2020年夏在加勒万地区两次发生边境对峙和冲突事件；2019年春印巴自拥有核武器后首次爆发正面武装冲突；上合组织对话伙伴国亚美尼亚和阿塞拜疆2016年4月和2020年7月两次爆发边境武装冲突……相对于欧安组织、集安组织等其他安全组织，作为有大量冲突双方和中立方参加的、非西方的本地区非军事同盟类安全合作组织，上合组织本应在此类安全危机问题上发挥自己独一无二的优势，为地区安全问题的解决施加决定性影响力。然而遗憾的是，上合组织在这些安全危机事件的发生和解决过程中未能展示出任何重要“存在感”，未能作出自己应有的贡献，也一次次错过了证明自己作为区域安全重要保障机制的机会。
在可预见的未来，打击“三股势力”和其他安全问题仍将是上合组织所有成员国和观察员国的紧迫任务。中俄安全合作作为上合组织活动的主轴，既不同于冷战时代的军事同盟，也不同于北约或集安组织之类的当代多边防卫组织。得益于中俄新时代全面战略协作伙伴关系，中俄两国可以跨越双方分歧，很好地处理合作与竞争之间的关系。
此类关系模式作为上合组织的基础，赋予了上合组织强大的稳固性。所以我们可以确信，在中亚地区的多边安全合作还是将逐步深化，中俄双边安全合作也会不断发展，中俄之间的分歧甚至是潜在的竞争将会被限制在各方都可接受的程度。
2020年世界进入了一个新时代。新型冠状病毒（COVID-19）全球大流行不仅造成了全世界公共卫生和经济的严重危机，而且作为其连锁反应的后果，全世界，尤其是欧亚地区可能面临着恐怖主义和极端主义的新一轮突起，上合组织成员国面临着新一轮严峻安全挑战。
全球新冠肺炎疫情、“三股势力”和某些国家近年来愈演愈烈的霸权主义、单边主义、军事冒险主义和意识形态政治挂帅相互作用，将会在不久的将来对上合国家、欧亚地区乃至全球的安全局势产生严重的后果。即将来临的新一轮安全危机并不是对单独某一个国家，而是对全人类的严峻挑战。如今在时代的激流中并没有哪个国家能够偏安一隅、独善其身，世界广大爱好和平国家的安全利益已经更加紧密地联系在一起。而这正符合中国国家主席习近平提出的“人类命运共同体”理念所阐述的“普遍安全”观。正如中国学者所说，“坚守普遍安全的新安全观，既是安全利益上的民主化之路，也是人类未来安全的唯一出路”。
作为不针对某一特定第三方的、非军事同盟类型的、共同维护地区安全稳定的新型区域性国际组织，以“互信、互利、平等、协商，尊重多样文明，谋求共同发展”的“上海精神”为基础创立并发展的上海合作组织正是“人类命运共同体”从理论走向实践的理想平台。面对即将到来的严峻安全挑战，各成员国亟须以“人类命运共同体”理念为指导，加快建设上合组织安全共同体的步伐，共同应对危机，保障欧亚地区的安全稳定。同时，上合组织安全共同体乃至上合组织命运共同体的成功建设将会是“人类命运共同体”建设的第一阶段，对全世界将起到示范性作用，为世界各国广泛参与到这种不同于西方旧式的、更加高效、和平、公正、合理的人类新型发展模式的建设铺平道路。上合组织和上合组织安全共同体的成功建设关乎着全人类的共同利益和未来。
因此，为了更好地打造上合组织安全共同体，上合组织亟须在今后的工作中克服出现的问题，进行正确的战略道路选择，不断完善具体的工作机制。尽快打造稳固、高效的上合组织安全共同体，应成为上合组织各成员国的重要任务。
上合组织多边合作机制框架内加强合作打击“三股势力”是合理的。在打击国际恐怖主义问题上，上合组织已举行多次“和平使命”军演。虽然该演习已经制度化，但因包括财力等各种原因，该演习每隔一两年举行一次的力度仍然是不够的。近年来并非所有成员国都参加该演习，而且演习中的其他参演国并不像中俄两个首倡国那样积极。基于此，为提高演习的效能，建议每两年举办一次大规模联合实兵演习，同时每年举行各成员国正规军和特种部队的联合实战战术训练。或者作为另外一种方案，每年举行所有成员国参加的司令部级联合计算机模拟演习。
此外，还可以将大量中俄双边军事演习和军事比赛放在上合组织框架内，以上合组织的名义举行，使上合组织成员国能够获得更多反恐经验交流的机会，同时可以巩固未来上合组织有效且富有前途的区域性国际组织的地位。
上合组织作为在安全问题方面拥有广大前途的区域性国际组织应巩固发挥自己的职能。上合组织的“和平使命”反恐演习及其他军事活动应制度化、常态化，并应以演练联合反恐作战行动为目的。 基于当今严峻的安全形势，以及国际恐怖主义在上合组织成员国及其邻近地区的活跃程度，在将来计划并实施真正的上合组织名义下的成员国部队联合反恐作战行动是合理的。 通过这些联合反恐作战行动，中俄两国及其他上合组织成员国将有效改善本地区安全形势，巩固各国间的战略合作、伙伴关系和友谊。
现今举行此类行动可能会遇到很多限制，比如个别成员国（如印度）和其他组织外国家的立场。此类行动的实践也可能导致一些成员国，尤其是中亚国家国内民意的不同反应。因此，各国军队合作实践的起步可以暂时局限在人道主义救援和保障任务、战后灾后重建、排雷排爆和武器销毁、技战术和安全技能交流培训等内容。
上合组织有着光明的前途，然而前进的道路并非一帆风顺。激荡的大时代赋予了上合组织神圣而又艰巨的任务和使命，这正需要上合组织各成员国携手并肩，为了地区安全，乃至全人类的共同利益，不畏艰难险阻，让上合组织在和平、安全、稳定、发展、繁荣方向上做出自己独一无二的卓越贡献。
本文由上海合作组织蓝皮书《上合组织命运共同体建设：机遇和挑战（2020）》课题组授权发布；文中观点不代表本公众号立场。
