云上访谈

筑牢上合组织命运共同体的经济基石——评新版《上合组织成员国多边经贸合作纲要》

刘华芹

商务部国际贸易经济合作研究院欧亚研究所所长、研究员

新版《上合组织成员国多边经贸合作纲要》在区域经济合作方向上确立了“三步走”发展新目标合作领域，将创新与发展数字经济及专业技术人才培养列为区域经济合作的新动能。拓展了新版《纲要》增强了区域经济合作的开放性，加大了普惠性，突出了可持续性。此外，根据区域经济合作的新要求，新版《纲要》提出了项目合作与制度建设双轮驱动、提升合作机制效率和推动建设区域合作示范项目的新路径。落实新版《纲要》还需多管齐下，亟待夯实合作的法律基础，强化区域经济合作的市场化导向，转变既有合作机制与合作模式，助推区域经济合作实现高质量发展。

The Economic Basis for Building the SCO Community with A Shared Future— Comment on the New Outline of SCO Member States on Multilateral Economic and Trade Cooperation

 

Huaqin Liu

Abstract: The new version of the Outline of SCO Member States on Multilateral Economic and Trade Cooperation confirms a new “three steps” development goal in the direction of regional economic cooperation, expands cooperation fields and extends the scope of drivers for regional economic cooperation by adding innovation and development of digital economy and professional and technical personnel training. This new version makes regional economic cooperation opener, more inclusive and sustainable. In addition, in accordance with the new requirements of regional economic cooperation, the new version advocates that the SCO cooperation should be driven by project cooperation, rules, and regulations, that cooperation mechanisms should be more efficient, and that a new path for regional cooperation demonstration projects should be built. The implementation of this new version also calls for a multi-pronged approach. It is necessary to consolidate the legal basis for cooperation, strengthen market-oriented regional economic cooperation, transform existing cooperation mechanisms and models, and promote the high-quality development of regional economic cooperation.

Keywords: Regional economic cooperation, Outline of SCO Member States on Multilateral Economic and Trade Cooperation, trade and investment facilitation

Author: Huaqin Liu, Standing Member of China Center for SCO Studies; Senior Research Fellow and Director of Department for Eurasian Studies, Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation.

青岛峰会后，上合组织区域经济合作进入发展新时期。在八个成员国构成的广阔区域内，如何充分利用庞大的市场优势、毗邻区位优势和新兴经济体的后发优势，有效推动成员国之间合作，形成聚合效应，拉动经济增长是各国关注的焦点问题之一。2019年11月，上合组织成员国政府首脑（总理）理事会第十八次会议完成了这一使命。与会各方批准了新版《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》（以下简称《纲要》）。这一文件不仅是会议的重要成果，也是谋划未来区域经济合作的纲领性文件，此次会议也成为上合组织发展历史上的重要里程碑。

 2003年，六个创始成员国签署首版《上合组织成员国多边经贸合作纲要》，开启了区域经济合作进程。时隔16年，扩员后的八个成员国签署新版《纲要》，在构建上合组织命运共同体理念引领下将区域经济合作提升至崭新阶段。《纲要》体现了各国经济发展战略的利益诉求，凝聚合作共识，确立了未来区域经济合作新方向，展现了区域经济合作的新特征并明确了合作新路径，将推动区域经济合作实现高质量发展，为打造上合组织命运共同体奠定经济基础。

一  提出区域经济合作新方向

（一）确立“三步走”发展新目标

新版《纲要》分别以2025年、2030年和2035年为节点制定了近中远期发展目标。

近期（2025年前），协力制定并实施本《纲要》各方共同关注并采用现代创新和“绿色”技术的富有前景的方案和项目。

中期（2030年前），通过在本组织框架内制定贸易和投资领域稳定透明的规则和程序，保证国民经济的增长和转型，推动服务业与电子商务的发展，并根据2018年6月10日发表的《上海合作组织成员国元首关于贸易便利化的联合声明》继续制订促进区域贸易便利化的方案。根据《上海合作组织宪章》和本《纲要》规定的优先合作方向制定并实施联合方案及项目。

远期（2035年前），按照《上海合作组织宪章》规定，通过运用数字技术，以及为逐步实现上合组织成员国商品、资本、服务和技术的自由流通创造有利条件，提升本组织成员国国民经济的全球竞争力并推动向数字经济转型。为此，上合组织成员国将进行必要磋商以提出具体建议，并分阶段实施为实现本组织长期目标而商定的措施。

此外，成员国将推动实现联合国《2030年可持续议程》，在欧亚大陆建立广泛、开放、互利平等的协作伙伴关系，保障经济稳定和可持续发展，提高上合组织成员国居民收入和生活水平等，这些目标充分体现了以人民为中心、通过互利合作实现普惠发展、共享繁荣的共同体理念。

（二）拓展区域经济合作领域

2003年首版《纲要》确定了八大优先合作领域，分别是能源、交通运输、电信、农业、旅游、银行信贷、水利和环境保护，促进中小企业合作等。新版《纲要》明确了13个重点合作方向，在2003版《纲要》基础上扩大了工业、海关、区域发展、教育、国际合作等领域，并将电信合作拓展为数字化、信息通信技术和创新活动，将水利和环境保护拓展为生态与环保，内容更为丰富。合作举措由首版《纲要》的16项扩充至86项，涵盖了成员国经济发展战略的主要内涵，包括中国政府制定的经济高质量发展战略，俄罗斯政府颁布的《俄联邦数字经济纲要》，哈萨克斯坦政府制定的《数字哈萨克斯坦》及《2020—2025年“光明之路”国家规划》，乌兹别克斯坦政府颁布的《至2030年乌兹别克斯坦经济社会发展构想》与《数字乌兹别克斯坦2030》，印度政府制定的《数字印度2030》，以及巴基斯坦政府制定的《数字巴基斯坦2030》等。新版《纲要》中“工业”及“区域发展”揭示出成员国之间不断深化合作的趋势，由项目合作延伸至产业合作，逐渐构建区域产业链。地方合作成为新亮点，各国区域将开展直接对接合作，不断扩大经济联系。新版《纲要》的措施将助力各成员国调整经济结构，促进产业升级，缩小地区经济差距，实现共同发展目标，打造名副其实的利益共同体。

（三）培育区域经济合作新动能

 新版《纲要》，一方面继续扩大贸易与投资合作，另一方面根据世界科技发展的大趋势以及各成员国的诉求，挖掘区域经济合作的新动力。

 1.加强创新与发展数字经济

《纲要》在发展目标中屡屡提及创新发展与利用数字经济促进区域合作。近期将开展创新和“绿色”技术合作项目，中期推动服务业与电子商务发展，远期运用数字技术，提升成员国经济的全球竞争力并实现向数字经济转型。因此，创新与现代化数字经济将成为区域经济合作高质量发展的新动能。

2.加强专业技术人才培养

新版《纲要》强调大力培养职业技能人才，在高等和中等职业教育领域开展职业教育合作，进行教师培训，交流专业标准、实习模式及最佳实践案例，建立科技联合会等。这些措施不仅为区域创新合作项目提供人才保障，还可以消除成员国之间教育水平的差距，为普通百姓创造更多就业机会，为各国科技与经济发展提供持久动力。

二 赋予区域经济合作新特征

上合组织遵循合作共赢原则推动区域经济合作更加开放、普惠和可持续发展，为构建命运共同体筑牢经济基础，新版《纲要》充分体现了这些特征。

（一）增强开放性

提升上合组织区域经济合作的开放水平体现在两个层面：

1.区域内成员国之间合作领域不断扩大，合作深度不断加强。

各方共同受益的倡议和项目明显增多，包括各方签署了《上合组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》《上合组织成员国海关关于过境系统一体化合作的备忘录》《上合组织成员国地方合作发展纲要》《上合组织经贸部门间促进中小企业合作谅解备忘录》《上合组织成员国关于数字化和信息通信技术领域合作的构想》《上合组织成员国粮食安全合作纲要》《上合组织城市生态福祉发展规划》和《上合组织成员国旅游合作发展纲要》，等等。此外，各方还就《上合组织成员国在数字化时代发展偏远和农村地区的合作构想》等文件开展磋商，各成员国将自身经济发展与区域经济合作紧密联系起来，区域合作延展的范围越来越广。

2.区域经济合作的地域范围已拓展到本组织之外

2019年5月，各方签署了《上合组织秘书处发展同观察员国和对话伙伴协作路线图》，决定吸引观察员国、对话伙伴国参与本《纲要》框架下的务实合作。此外，上合组织还将进一步拓展与国际、区域组织及联合体的合作。根据《上合组织秘书处同联合国粮农组织秘书处谅解备忘录》，深化与联合国粮农组织合作，解决区域农业发展与合作问题。根据《上合组织秘书处同世界旅游组织谅解备忘录》增强上合组织与世界旅游组织的合作，促进本组织区域旅游合作发展。此外，上合组织与欧亚经济联盟、国际货币基金组织等国际金融机构开展积极有效合作。

（二）加大普惠性

上合组织区域经济合作已由各方关注的战略性大项目拓展到中小微企业，并延伸到地方合作，各国偏远落后地区也列入其中。《纲要》强调，推动成员国完善区域发展和区域规划战略方案，联合制定住房建设和城市规划方面的共同倡议；在发展偏远地区，包括人口稀少的农村地区实施合作项目；发展乡村地区合作。此外，促进中小企业（包括以妇女为主导的企业）实现高效一体化进程。这些措施将使区域经济合作成果惠及更广泛的群体，尤其是偏远落后地区，促进成员国内部以及成员国之间区域经济均衡发展，缩小国家之间的技术差距与数字鸿沟，实现减贫并改善民生、提高人民的福祉。

（三）突出可持续性

《纲要》指出，将促进区域经济稳定、包容性增长，推动实现联合国制定的《2030年可持续议程》。为此，各成员国将落实《上合组织成员国环保合作构想》，实施《上合组织城市生态福祉发展规划》。推广现代节能和生态清洁技术，加强应对气候变化，实施联合项目保护生物多样性、废物管理和生态环境，推动实现水资源领域的可持续发展目标。上合组织成员国在地理区位上相互毗邻，以绿色发展引领区域经济合作，可为各国经济发展创造更加友好的环境，保证区域合作的可持续性，为全球树立区域合作典范，也为建设命运共同体创造重要条件。

三 明确区域经济合作新路径

多年来，由政府主导、推动大项目建设是上合组织区域经济合作的主要方式，并已取得积极成效。伴随区域经济合作的不断深化，合作领域不断拓宽，合作主体日益多样，迫切需要调整区域经济合作的实施路径，以实现新的发展目标。

（一）项目合作与制度建设双轮驱动

新版《纲要》，一方面继续推动各领域项目合作，另一方面加强合作的制度建设。通过有效的规则对接，为企业创造良好的政策环境，为区域经济合作提供必不可少的制度保障。

1.以规制合作推进区域贸易投资便利化与自由化

成员国在本组织框架内制定贸易和投资领域稳定透明的规则和程序；为逐步实现上合组织成员国商品、资本、服务和技术的自由流通创造有利条件；共同改善营商环境和投资环境；阐明目前贸易中存在的壁垒与限制；持续简化相互贸易和投资活动程序；简化海关手续；加快合法商业发展步伐，降低影子经济规模；创造有利条件推动以电子形式交换并相互承认贸易数据和文件。

2.强化法律法规领域的合作

成员国将交流海关立法修改、海关监管经验及相关信息；在保护企业的权利和利益方面交换意见；交流各国对外贸易和投资管理的法律法规及现行政策；就保护旅客合法权益，保障旅游安全开展合作；促进动植物检验检疫和粮食安全领域的合作；对成员国加入世界贸易组织提供协助和政治支持等。此外，《纲要》还特别强调，为了有效推动相关领域合作，必要时将制订合作领域的法律条约和规划性文件。

3.加强联合监管合作

成员国将开展能源资源的海关报关和海关监管合作；加强国家统计机构间在收集、分析和交换贸易数据、商品、服务领域合作；采取联合措施利用风险管理系统开展海关监管；推动成员国完善区域发展和区域规划战略方案，加强空间和区域发展预测、监测协作等。

（二）提升合作机制效率

目前，上合组织建立了涵盖各领域的合作机制。扩员后，机制运行与协调的难度加大，在一定程度上制约合作成效。为了有效落实新版《纲要》，上合组织成员国政府首脑（总理）理事会第十八次会议指出，要提高部门会议和工作组会议工作效率，并按规定程序研究新建或改革现有专业工作组问题，强调推动企业之间建立直接经济联系，开展合作。

（三）推动建设区域合作示范项目

为了有效推动各领域务实合作，上合组织在不同领域建立了若干示范基地或示范项目，以期探索新型合作模式、积累经验，并在上合组织区域内推广应用，其中包括在中国陕西省杨凌市建设上合组织农业技术培训交流示范基地，在上海政法学院建立中国—上合组织国际司法交流合作培训基地，在山东省青岛市建设中国—上合组织地方经贸合作示范区等。

1.陕西省杨凌市“上合组织农业技术培训交流示范基地”

该基地已建成集现代农业研究中心、国际联合实验室、农业技术推广应用平台为一体的综合示范基地，重点开展上合组织国家农业科研交流合作、现代农业科技人才培养培训和国际农业产业园区建设等。目前已形成一支以农业经济管理、水土保持、节水灌溉、农业生产环境调控等领域为主的专业授课团队，培训内容涉及旱作农业、节水灌溉、经济管理、工程施工等16个领域。迄今，杨凌基地已为上合组织成员国培训农业官员和技术人员400余名，受到广泛好评。

 2.上海政法学院“中国—上合组织国际司法交流合作培训基地”

2014年5月，该基地正式揭牌。基地的主要任务是承办上合组织涉及反恐、安全、法律服务、警务合作、政府官员研修等活动。充分利用该平台，在反恐、安全、法律、国际问题等领域积极开展科研，撰写研究报告，同时举办政治、法律、国家安全、经济等领域的高端论坛，并就“一带一路”、上合组织等专门议题举办高端研讨会等。

 3.山东青岛市“中国—上合组织地方经贸合作示范区”

2019年青岛市正式启动示范区建设。按照《中国—上合组织地方经贸合作示范区发展规划》，该示范区将依托青岛口岸多式联运功能优势，以“跨境发展、物流先导、双园互动、贸易引领、产能合作”为运作模式，在胶州国家级经济技术开发区设立境内物流贸易先导区，在境外与上合组织国家通过现有园区合作等方式建设境外加工装配园区和物流贸易集散中心，努力构建国际多式联运贸易大通道，打造上合组织内陆国家面向亚太市场的“出海口”，进一步提升青岛与上合组织国家地方经贸合作水平。

 4.广西壮族自治区防城港市“中国上合组织医学创新研究中心”

 2019年5月26—29日，在广西防城港市成功举办了国际医学创新合作论坛（中国—上合组织），论坛以“健康、合作、创新、共享——搭建上合组织框架下医学创新与合作共享平台”为主题，发布了《国际医学创新合作论坛（中国—上合组织）防城港宣言》，宣布成立“中国上合组织医学创新研究中心”，力求打造国际医药制造城和国际医疗康养城，搭建上合组织医学交流和医药产业合作的重要平台，让跨国医学医疗交流合作取得成效，更好地惠及区域各国人民。

四  多管齐下助推区域经济合作高质量发展

新版《纲要》将区域经济合作带到了一个新起点。展望未来，积极落实《纲要》确定的目标与措施任重而道远。（一）亟待夯实合作的法律基础

两版《纲要》在推进贸易投资自由化的目标上均未取得实质性突破。2019年6月，欧亚经济委员会贸易部长韦罗妮卡·尼基申娜接受采访时，强调，“现阶段，欧亚经济联盟成员国的商业情况暂不具备与中国建立自由贸易区所要求的全面开放市场的条件”，因而实现区域内商品、资本、服务和技术的自由流通仍难以期待。近年，在上合组织区域内与投资项目相关的纠纷案件日益增多，迫切需要成员国依法加强投资保护并妥善解决投资争端。迄今，中国与成员国均已签署《关于相互鼓励和保护投资协定》，但因签署时间较早（大多在2000年之前），相关条款难以适应扩大投资的实际要求，尤其涉及劳务配额、签证发放、本土含量要求等市场准入条件，迫切需要重新修订投资协定。目前，中哈两国已启动《关于相互鼓励和保护投资协定》的修订工作，但中国与其他成员国未就《关于相互鼓励和保护投资协定》修订问题进行磋商。为了保证区域内投资合作的顺利进行，加强成员国之间在投资法律保护方面的合作已迫在眉睫。

（二）强化区域经济合作的市场化导向

随着区域经济合作的不断深化，合作主体日益增加，延续多年的政府主导、大项目带动合作模式亟待调整。一方面，在经济合作方面应突出地方和企业的主体地位，增强市场机制的调节作用，利用上合组织实业家委员会、银联体、上合组织地方领导人论坛、上合组织大学、上合组织农业技术培训交流示范基地、中国—上海合作组织国际司法交流合作培训基地、中国—上合组织地方经贸合作示范区等合作平台，促进企业及地方之间建立直接经济联系，按照市场原则开展项目合作。另一方面，将成员国政府间协调机制的职能转向完善合作法律基础及改善营商环境等领域，推广中国自由贸易试验区经验。利用互联网等现代化信息手段为企业合作搭建综合信息服务平台，提供合作项目信息、法律咨询服务等。通过简政放权重新定位政府与企业在区域经济合作中的角色，以提高合作机制效率， 完成上合组织成员国政府首脑（总理）理事会第十八次会议关于提高合作机制效率的任务。

本文由上海合作组织蓝皮书《上合组织命运共同体建设：机遇和挑战（2020）》课题组授权发布；文中观点不代表本公众号立场。