【哈萨克斯坦】阿依达尔·阿姆列巴耶夫
哈萨克斯坦教育科学部哲学、政治科学和宗教研究所研究员。
哈萨克斯坦借助上合组织模式解决了本国国际定位的现实问题，特别是国界的划分和勘定，确保了国家安全和稳定发展。哈萨克斯坦寻求为整个中亚地区的和谐与顺利发展创造政治、经济和文化综合条件，上合组织在这一进程中发挥了积极作用。世界秩序的演化蕴含着相当严重的潜在冲突，这对世界的总体发展以及上合组织成员国都构成了严峻的挑战。鉴此，哈萨克斯坦提出一系列原则性倡议，包括召开亚洲相互协作与信任措施会议；更新《哈萨克斯坦外交政策构想》；努尔苏丹·纳扎尔巴耶夫提出“三个对话”倡议以及支持中国提出的“一带一路”倡议、中国与中亚国家“5+1”对话机制。
The SCO in the Changes of the International Order System:
Challenges and Kazakhstan’s Expectations
【Kazakhstan】Aydar Amrebayev
Abstract: Kazakhstan used the SCO model to clarify its international positioning, especially the division and demarcation of national boundaries, which ensures national security and stable development. In creating comprehensive political, economic, and cultural conditions, Kazakhstan seeks to secure harmonious and smooth development of the entire Central Asian region, a task in which the SCO has already played an active role. The evolution of the world order contains serious potential conflicts, which pose a severe challenge to the overall development of the world and the member states of the SCO. In view of this, Kazakhstan has put forward a series of principled initiatives, including the convening of the Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia (CICA); updating the “Concept of Foreign Policy of the Republic of Kazakhstan”; Nursultan Nazarbayev’s “Three Dialogues” initiative, and supporting the Belt and Road initiative proposed by China and the “5+1” dialogue mechanism between China and Central Asian countries.
Keywords: SCO, Kazakhstani foreign policy, world order, security, and stability, economic development
Author: Aydar Amrebayev, Senior Research Fellow at the Institute of Philosophy, Political Science and Religion, Ministry of Education and Science, Kazakhstan.
独立后，哈萨克斯坦在早期正是借助上合组织等国际组织一举成为世界上颇具辨识度的国家。俄罗斯和中国都有领导全球的抱负，也都有实现这一雄心的能力，两个大国之间的地缘政治环境相当复杂，这对一个年轻国家的发展而言既是机遇，也是风险。哈萨克斯坦起初的自我定位是一个实行和平外交政策的国家，这是保障我国主权信誉的重要条件。这里需要提起的是，1991年8月29日，当时的哈萨克苏维埃社会主义共和国总统签署了关于关闭塞米巴拉金斯克核试验场的命令，这是巩固年轻的共和国和平与无核地位的首批文件之一。哈萨克斯坦随后从世界主要国家获取了对其国家安全与领土完整的保证，这为哈解决边界问题、划界和勘界奠定了重要基础。这一点在哈萨克斯坦和中国的双边边界问题上表现得尤为突出。苏联时期，中哈这段边界不时引发冲突，从而成为苏联和中国领导人 的共同关切。对于这一时期，哈现任总统、时任外长卡·托卡耶夫在关于哈对外政策形成的著作中曾写道，“与中华人民共和国的谈判非常艰难。谈判始于1992年，在1994年签署了关于国界线走向的协定……”但仍留有一些争议地段，这是旧时代的遗留问题。最终正是得益于中哈领导人的政治意愿，双方还是达成了彼此都能接受的解决方案。应当指出，当时两国领导人成功地超越了各自的眼前利益，以更宽广的视角看待领土问题，并且做出对彼此都有利的外交妥协，这为建立一种符合双方利益的全面战略伙伴关系开启了新的可能。很显然，当时中国领导人就在考虑“向西走”的战略选择，而哈萨克斯坦领导人的想法是要从根本上解决“历史问题”，即苏联时期的遗留问题，特别是划界和以法律形式定界问题，然后翻开 “崭新的一页”来开展合作，这有助于双边关系的快速发展。在哈新总统时期，中哈关系已达到永久全面战略伙伴关系的水平。
在总结这一复杂的国际先例时，卡·托卡耶夫指出：“我们捍卫了对这些领土的权利，并于2002年签署了勘界议定书。”2002年，在北京举行的《关于哈中国界线的勘界议定书》签署仪式上，时任哈国务秘书兼外长的卡·托卡耶夫指出：“我们认为，哈中国界线走向的法律确认程序已画上最后的句点。可以充满信心地说，我们两国之间将不会发生任何领土或边界争端……划界和勘界没有遗漏之处，也就是专家所说的‘口袋’，这完全符合我国的战略利益。我们有史以来第一次同中国有了完全以法律确定的边界。”正是这一决定后来成为哈中合作快速增长的驱动器。该协定签署之后，哈中关系实际上获得了特殊的动力和重要意义。
2013年9月，中国国家主席习近平正是在哈萨克斯坦首都宣布了“一带一路”倡议，将哈视为建立欧亚陆上经济走廊中的关键之锚，这并非偶然。我们认为，哈中领导人当时的主动性和决断力取得了良好的协同效果。
实际上，有利于营造信任气氛、扩大双边合作的机制条件已经形成。上合组织成为此类支持国家间互动的基础性项目之一。在1996年签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》、1997年签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》之后，五国（哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯和塔吉克斯坦）领导人迈出决定性一步，成立了一个囊括了年轻的中亚新独立国家的全新的权威组织，友好的乌兹别克斯坦也加入进来。2001年6月15日，哈萨克斯坦共和国、中华人民共和国、吉尔吉斯共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦共和国在中国上海宣布成立上合组织。随后，在2002年6月通过了《上合组织宪章》。《宪章》为上合组织成为一个内涵丰富的平台打下了基础，组织的工作重点转向了协调处理边界问题以及集中精力打击“三股势力”，即：极端主义、恐怖主义和分裂主义。随后，组织的关注范围又扩展到经济和人文领域。随着时间的推移，上合组织从一个解决边界问题的机制逐步转变为应对一系列问题的权威的多边组织。目前，在上合组织框架内，地区反恐怖机构、银联体、实业家委员会、上合组织大学等一系列协调与合作机制正在发挥作用。2017年，印度和巴基斯坦以正式成员国的身份加入组织，许多国家作为观察员国和对话伙伴也在参与组织工作。
上合组织对建设性地有效解决地区发展所面临的现实问题进行讨论并为其提供必要条件，在这方面它已成为一个颇有成效的平台。对于许多后苏联国家而言，边界问题都是一个潜在的冲突源，而哈萨克斯坦正是依托上合组织成员国之间现成的合作机制，成功解决了本国与所有周边邻国划界和勘界这一十分敏感的问题。国界线和领土范围以国际条约的形式得到明确的、法律意义上的确认，这是哈萨克斯坦的优势之一，也是哈一项重要的外交成就。随后，遵循上合组织打击“三股势力”的主张已成为哈巩固主权国家机构、维护领土完整和社会稳定与安定的外部组织基础。在拒绝极端主义、分裂主义和恐怖主义问题上，各国存在共同的调和立场，这使得上合组织作为应对欧亚中心地带安全问题的安全“锚”之一，成了一个国际合作的权威模式。哈萨克斯坦通过自愿放弃核武器，解决所有存在争议的边界问题，在一个多民族国家维护社会稳定，已经成为爱好和平的现实典范。因此，哈萨克斯坦有充分的道德权利提出仿照欧安组织方式建立亚洲相互协作与信任措施会议（亚信会议）的倡议。需要指出的是，这一国际倡议得到了全世界的广泛支持，并作为制定安全问题地区对话原则的重要平台持续发挥作用。上合组织已成为实际推动亚信倡议的组织基础，其在亚信倡议机制化中的作用怎么评价都不为过。
然而，为客观起见，必须承认，不是上合组织国家的所有倡议都能得到上合组织成员国的支持，或是都能正向推动上合组织的发展。例如：中国领导人提出的举世闻名的关于建设新丝绸之路的“一带一路”倡议。该理念于2013年9月在哈萨克斯坦首度公布，为欧亚大陆的经济合作注入了巨大的动力。许多联合投资、工业、经贸以及运输物流项目大部分在双边层面已经实施。然而，从“一带一路”倡议在机制上的巩固和确认来看，尤其是从上合组织的角度来看，倡议尽管得到了上合组织成员国的声明支持，尤其是在提出伊始，但并未成为上合组织现实的“经济篮子”，直至目前仍然需要组织所有成员国的多边支持和实际支持。平心而论，在上合组织接纳印巴而扩容之后，中方关于以确认参与“一带一路”为基础来扩大上合组织经济合作的倡议，实际上已经被俄罗斯和印度联手阻止了。这两个国家虽然在不同的国际平台上都表达了与中国加强经济合作的意愿，也都承认亚洲交通物流基础设施现代化等项目的效益，但实践中，却在寻求建设那些中国有限参与的替代性项目。例如，印度作为上合组织成员国，却同时加入了美国、日本、澳大利亚等国参与的“印太”项目，而这些国家，说的委婉些，并不总是赞成中方倡议。又如，俄罗斯主导的欧亚经济一体化方案，尽管在2015年同中方签署了《欧亚经济联盟与丝绸之路经济带对接联合声明》，该方案却是俄罗斯为了在“一带一路”框架内扩大伙伴关系，尤其是在筹划建立丝绸之路沿线国家统一自贸区时，不得已的被动选择。
值得注意的是，各国迄今为止仍未实施过任何上合组织国家全体参与的大型多边“对接”项目，上合组织在这一进程中置身事外。尽管北京做出徒劳的努力，但从未以多边的“上合”模式大规模实施过任何对各方都有利的基础设施经济项目。各国对自贸区、上合银行、能源联合体等倡议审议了一年又一年，最终却没有任何结果。亚洲基础设施投资银行的建立并未以应有的速度进行，也没有获得相应的投资规模，原因是包括上合组织成员国在内的创始成员之间在政治上缺乏一致。
因此，当前上合组织以及有上合组织国家不同程度参与的其他组织的当务之急是，如何做到开放、互补以及在致力于调和整个欧亚空间发展的不同机制之间寻求协同合作的机遇。例如，上合组织需要与东盟、欧亚经济联盟和欧盟国家协调相关项目。同时，迫切需要将保障安全和快速发展经济问题统筹解决。实践表明，经济与安全问题密不可分，反之亦然。此外，在各国都进行开放合作、摒弃各种人为障碍、经济保护主义、基础设施封锁和制裁机制的前提下，共同繁荣才可能实现。甚至只有通过公开的信息交流、互帮互助并制定统一抗疫战略，抗击新冠肺炎疫情等全球灾难的斗争才有可能取得胜利。然而，目前无论是世界各国、还是上合组织成员国都无法就应对疾病的传播达成共识并制定统一战略，仅在国家层面采取隔离、限制交通联系和保持社交距离等措施。在疫情背景下，上合组织国家间的合作与互助仍然只是一个愿望。
在这方面，以哈萨克斯坦的立场来看，各国间进行固定的多边对话似乎很有前景。努尔苏丹·纳扎尔巴耶夫无疑是上合组织的创始者之一，也 是亚洲颇具声望的领导人之一。他提出要建立地区国家间互动的新架构，并指明提升全球人口最稠密地区对国际事务的影响力有着广阔的前景。这 方面的一个例证是哈民族领袖关于召开亚信会议的倡议。1992年10月5日，他在第47届联合国大会上宣布了这一设想。哈首任总统认为，该倡议的实质是在亚洲大陆寻求重建一个有效、普遍的安全保障体系，而之前的此类尝试均以失败告终。与世界其他地区不同，类似的机制在亚洲尚不存在。需要指出的是，上合组织和亚信会议今天都在有机地融入“非西方式”亚洲身份的构建之中，这表明无论在安全问题、还是在国际进程中更广阔 的议题上，亚洲在地区和全球层面的影响力都在增长。针对这一问题，哈民族领袖在辞去总统职务后以特邀贵宾身份出席第二届“一带一路”国际 合作高峰论坛期间，做出了关于建立“三个对话”的重要提议，即所谓的“3D”倡议。在世界经济发展面临新的威胁和风险、世界秩序动荡且潜在冲突不断的背景下，这一理念有着特殊重要的意义。2019年4月，哈首任总统在北京参加第二届“一带一路”高峰论坛时提到：“第一个对话涉及全球层面，即美国、俄罗斯、中国和欧盟之间的对话……第二个对话在欧亚层面不可或缺，旨在聚合亚信会议与欧安组织的潜力。第三个对话是欧亚经济联盟、欧盟、上合组织和东盟之间的系统性经济对话。以这种形式发展经济合作，第一，有助于强有力地推动各国发展、促进经济增长和提升民众福祉；第二，有助于各国创造新的多元化来源，提升竞争力，改善营商环境，增强投资吸引力；第三，有助于转变为提升大欧亚地区全球地位的一个信号。”
可喜的是，哈现任总统卡·托卡耶夫在2019年上合组织比什凯克峰会上宣布，将一如既往在“大欧亚”框架内奉行开放、多模式与互利合作的外交方针，呼吁与欧亚地区关键的多边机制扩大和建立多种形式的务实关系。这些延续性、实用主义和开放性的理念共同构成了不久前通过的哈新版《外交政策构想》的基础。
2020年3月6日，哈总统批准了《哈萨克斯坦2020—2030年外交政策构想》。该文件是关于在指定时期内国家外交工作的原则、目标、任务、优先方向和执行机制的基本观点体系。哈出台新版《外交政策构想》，不仅是因为先前的版本已经到期，更主要的原因是它是以卡·托卡耶夫为首的哈新任领导班子关于对外政策优先方向的一个宣示。《构想》不仅保留了对民族领袖努尔苏丹·纳扎尔巴耶夫外交方针的延续，如多方向、平衡外部影响和实用主义原则，还包含与国际形势变化、哈在世界政治中的积极定位等相关联的现实更新的内容。值得注意的是，哈萨克斯坦在这份概念性文件中表达了成为“中亚地区引领者”的愿望。《构想》的一个特色是点出了一系列与世界秩序变化相关联的各种威胁，特别是着重识别出体系所面临挑战和威胁，如：信任危机，各种国际行为体之间冲突的加剧等。这包括制裁性对抗，对国际法基本原则的侵蚀，恐怖主义、极端主义和军备竞赛的加剧以及混合战争、网络战、贸易战和货币战的活跃等。
《构想》还补充了一些国家外交政策的新原则，包括支持建立稳定、公正和民主的世界秩序，促进国家对外开放，在国际关系各个层面安全和发展的不可分割性等，扩充了对之前原则的诠释。《构想》也反映出哈外交立足于构建“会倾听的国家”这一内政思想。该思想是卡·托卡耶夫在对哈国民发表的首份国情咨文中所提出的，这里指建立一种确保政府与社会之间持续对话的全新机制，一种有效反映哈海外公民和民族企业利益的、保护同胞的机制。
同时，哈对外政策中的经济维度有所增加。与旧版《构想》相比，优先事项的数量从9个增加到14个。首先，通过列举对外资有吸引力的基础性经济部门，具体阐明了哈与国外伙伴投资合作情况。这些部门包括机械制造、仪表制造、农工综合体、轻工业、医疗保健、运输业、旅游业等。因此，哈外交人员的工作也要致力于推动国家经济中非能源部门的发展。
此外，《构想》还旨在促进哈萨克斯坦过境和物流潜力的开发，包括引入“开放天空”机制等，扩大国家出口的清单、数量和地区分布，消除出口在国外市场遭遇的各种障碍，推动建立相关机制，如：“阿斯塔纳”国际金融中心、“霍尔果斯”国际边境合作中心、与乌兹别克斯坦共建的“中亚” 经贸合作中心。
值得注意的是，依托同中国、俄罗斯、美国和欧盟等体量更大的地缘政治参与者之间的战略对话，集中精力表达整个中亚地区的总体利益，将确保哈在地区政治中的引领地位。
总体而言，《构想》表明，哈外交政策的重点已从单个国家转向区域和多边互动。例如，在亚洲方向，重点是积极参与上合组织、亚信会议、伊斯兰合作组织，突厥语国家合作委员会等机制的活动，同时扩大与东盟、阿盟以及其他国际组织之间的联系。
在国际动荡加剧、国家间存在各种冲突断层线的背景下，哈萨克斯坦不参与任何一方的冲突，显示出其在与不同伙伴发展关系时强调务实保护自身国家利益的灵活性。同时，哈认可并参与和自身切实相关的各种方案和倡议，如：欧亚经济一体化、“一带一路”倡议、“C5+1”战略机制安排，以及通过发起和支持各种对话平台来深挖代表中亚地区共同利益的机遇。尤其是哈通过中亚国家领导人定期磋商机制，利用组织年度中亚国家元首协商会议的机会，寻求加强自身的正当性以及对整个地区的代表性。
至于上合组织框架内的对话，在中巴、俄印各自抱团，大国间互动日益复杂的背景下，作为中亚地区主要“博弈者”之一，哈明白自身所具备的稳定和协调作用。哈希望利用一切机会来推动与本国切实相关的、有利于地区和谐发展、各国繁荣的方案。因此，哈对中国领导人提出的建立中国与中亚国家直接对话的“5+1”倡议表示支持。我们认为，该模式有助于深入、综合地解决问题，特别是“一带一路”倡议框架内丝绸之路沿线国家之间深化经济合作所遇到的问题。
综上，哈支持国家间以及不同国际组织和倡议之间为了中亚的稳定和持续发展而进行的利益相关的互动。在这一背景下，哈将上合组织视为一个“锚”外交平台，该平台有助于推动促进整个亚洲和谐发展的大陆对话。
本文由上海合作组织蓝皮书《上合组织命运共同体建设：机遇和挑战（2020）》课题组授权发布；文中观点不代表本公众号立场。
